Le paradoxe environnemental de la fiscalité municipale

De nouveaux projets domiciliaires se sont multipliés dans la province, permettant aux municipalités situées en périphérie des centres urbains de croître à une vitesse jusqu’alors inégalée.
Photo: Guillaume Levasseur Le Devoir De nouveaux projets domiciliaires se sont multipliés dans la province, permettant aux municipalités situées en périphérie des centres urbains de croître à une vitesse jusqu’alors inégalée.

Elles le répètent depuis déjà plusieurs années : les municipalités du Québec sont à bout de souffle. En mal d’argent pour desservir leur population, elles sont à la merci d’un cadre fiscal qui, en plus de les mettre en concurrence les unes avec les autres, les pousse à s’étaler toujours davantage. Une réalité qui, selon les experts, a de plus en plus de mal à tenir la route.

Les dernières années ont été fastes pour l’industrie immobilière du Québec. D’un bout à l’autre de la région métropolitaine, jusqu’aux confins de la capitale nationale en passant par les alentours de Trois-Rivières et de Sherbrooke, les nouveaux projets domiciliaires se sont multipliés dans la province, permettant aux municipalités situées en périphérie des centres urbains de croître à une vitesse jusqu’alors inégalée. En fait, selon les plus récentes recherches sur la question, on estime que les banlieues québécoises se sont développées près de 160 fois plus rapidement que les coeurs de ville, repoussant toujours plus les limites de leurs zones résidentielles.

« On a rarement connu un développement périurbain comme celui qu’on a pu observer au cours de la dernière décennie, souligne Luc-Normand Tellier, professeur émérite au Département d’études urbaines et touristiques à l’Université du Québec à Montréal (UQAM). Or, la densité n’a pas suivi, ce qui fait qu’on se retrouve avec un étalement urbain très important. » Un phénomène que les experts expliquent, en grande partie, en raison du cadre fiscal avec lequel doivent jongler les acteurs du monde municipal depuis un peu moins de trente ans.

Comme on a toujours besoin de plus de sous pour répondre aux besoins grandissants de nos populations, on est un peu “encouragés” à s’étaler.

 

En résumé, depuis la réforme Ryan et l’adoption de la Loi sur le financement des municipalités à l’aube des années 1990, les municipalités tirent le gros de leurs revenus directement de l’impôt foncier, qui est une taxe que doivent payer tous les propriétaires et qui est établie en fonction de la valeur des terrains occupés. « C’est la base de notre financement, ça représente plus de 70 % de nos budgets », laisse tomber la mairesse de Sainte-Julie, Suzanne Roy, rencontrée en marge de l’Agora métropolitaine 2018. À titre de comparaison, cette proportion dépasse à peine les 40 % chez nos voisins ontariens et frôle tout juste les 50 % dans les différents pays de l’Organisation de coopération et de développement économique.

Étalement payant

« En ce moment, mettre des mesures en place pour préserver notre territoire équivaut à se priver de nouvelles entrées d’argent, décrit celle qui est aussi vice-présidente de la Commission de l’aménagement de la Communauté métropolitaine de Montréal. Et comme on a toujours besoin de plus de sous pour répondre aux besoins grandissants de nos populations, on est un peu “encouragés” à s’étaler. On doit faire pousser des bungalows pour remplir nos coffres… ce n’est pas très vert tout ça. On le sait, mais a-t-on vraiment le choix ? »

C’est ce qui explique, selon elle, pourquoi on a vu le nombre de grues se multiplier à la vitesse grand V au cours des dernières années dans la région métropolitaine. « En plus, il y a un effet d’entraînement, ajoute Danielle Pilette, professeure associée au Département de stratégie, responsabilité sociale et environnementale de l’UQAM. Plus une municipalité se développe, plus ses voisines risquent de faire la même chose… Pourquoi ? D’abord, parce qu’elles sont en concurrence les unes avec les autres, mais aussi parce que ça fait presque 50 ans qu’on se dit qu’il faut favoriser la construction à tout prix. Comme si c’était un signe de vitalité municipale. Alors oui, le paradoxe est financier, mais il est aussi politique. Les municipalités sont prises dans une course à la croissance urbaine ! »

« Dans le système actuel, l’étalement urbain est payant pour les villes », reconnaît le directeur général de Vivre en ville, Christian Savard. Or, souligne-t-il, dans notre contexte environnemental — et dans la mesure où on sait que ce phénomène a un impact sur la congestion et sur la préservation du territoire —, il devient de plus en plus urgent de repenser le cadre financier des municipalités. « Si on veut renverser la tendance, il va falloir penser à divùersifier leurs sources de revenus, mais aussi à donner un sérieux coup de barre aux taxes actuelles. »

 
84%
C’est la proportion de croissance démographique qui a eu lieu dans les banlieues de la grande région de Montréal entre 2006 et 2016.

Source : Still Suburban? Growth in Canadian Suburbs, 2006-2016, Council for Canadian Urbanism, août 2018

Ce ne sont pourtant pas les solutions qui manquent. Les administrations municipales, par exemple, exigent depuis déjà quelques années qu’un point de pourcentage de la taxe de vente du Québec leur soit alloué. Elles l’ont d’ailleurs martelé à de nombreuses reprises au cours de la plus récente campagne électorale. « Cette redistribution nous permettrait de mettre à profit notre économie locale », précise la mairesse de Sainte-Julie. À ce sujet, rappelons que la Coalition avenir Québec s’est engagée, avant son élection le 1er octobre dernier, à répondre à cette demande, et à réformer le pacte fiscal liant les municipalités au gouvernement provincial.

« Le cadre actuel mine l’autonomie des municipalités », souligne le président-directeur général de Réseau environnement, Jean Lacroix, qui travaille depuis déjà quelques années à développer des sources de revenus innovantes et, surtout, plus vertes. Parmi celles-ci, notons la mise en place de nouveaux fonds municipaux alimentés par des acteurs publics — comme le gouvernement du Québec et les villes elles-mêmes —, mais auxquels pourraient aussi être invités à participer des promoteurs et des organismes philanthropiques, par exemple. « L’idée est, d’une part, de partager les risques, indique celui qui est également à la tête de l’Association québécoise pour la maîtrise de l’énergie, mais aussi d’augmenter l’assiette fiscale actuelle, sans nécessairement abolir l’impôt foncier. »

Présentée dans le cadre de l’Agora métropolitaine 2018 jeudi dernier, cette manière de faire inédite a suscité un vif intérêt auprès des élus municipaux présents, qui ont toutefois souligné les limites du cadre réglementaire actuel. « C’est un changement de paradigme, c’est certain, concède Jean Lacroix. Mais, vu l’urgence environnementale, est-ce que ce sont vraiment les règlements qui devraient nous dicter comment agir ? Il faut penser “en dehors de la boîte” et forcer ces changements à se faire. »

Freiner la croissance ?

« Réviser les programmes de subventions ou octroyer un point de TVQ supplémentaire aux municipalités, ce sont de bonnes idées, mais les besoins sont tellement grands que ce ne sera sans doute pas suffisant pour convaincre les villes de mettre un frein au développement immobilier », croit cependant Christian Savard, de Vivre en ville. « Les villes auraient le droit de dire non aux nouveaux projets, renchérit la professeure Danielle Pilette. Elles ont l’impression que le développement est une panacée — et elles n’ont pas toujours tort dans le système actuel —, mais il faut aussi qu’elles réalisent que le foncier est une denrée rare. Elles auraient déjà le pouvoir d’exiger plus. Ou plutôt, d’exiger moins, mais mieux ! »

Un avis que partage Luc-Normand Tellier, qui a été l’un des premiers au Québec à souligner les failles environnementales de notre cadre fiscal. Selon lui, le nouveau régime devra toutefois également comprendre des mesures d’écofiscalité, comme l’ajout de péage sur les routes ou de nouvelles taxes d’éloignement par rapport aux réseaux de transport collectif par exemple. « Pour qu’un véritable changement s’opère, il faut que les nouveaux modes de financement mis en place forcent un changement de comportement, tant chez les élus que chez les citoyens, avance l’économiste de formation. Il faut que les gens réalisent que s’installer toujours plus loin, ça nous coûte cher collectivement. »