Vingt-cinq ans d'audiences sur près de 200 projets majeurs - L'incontournable BAPE

Des projets comme une centrale privée dans le parc de Val-Jalbert au Lac-Saint-Jean, le passage d’une ligne à haute tension à Grondines et l’entrée du Québec dans le thermique à Beauharnois ont été examinés par le BAPE.
Photo: Des projets comme une centrale privée dans le parc de Val-Jalbert au Lac-Saint-Jean, le passage d’une ligne à haute tension à Grondines et l’entrée du Québec dans le thermique à Beauharnois ont été examinés par le BAPE.

En 25 ans, les simples citoyens québécois ont pu poser des questions, se prononcer et obtenir des évaluations indépendantes sur près de 200 projets majeurs au Québec. Parfois des projets importants au niveau régional, comme une centrale privée dans le parc de Val-Jalbert au Lac-Saint-Jean, le passage d'une ligne à haute tension à Grondines ou la construction d'une autoroute. Parfois des projets nationaux, comme l'entrée du Québec dans le thermique à Beauharnois, la politique de l'eau ou la production porcine. Et cela, grâce à une institution unique admirée et copiée partout dans le monde.

Il y a 25 ans, juste à la clôture de la session des Fêtes, le gouvernement de René Lévesque créait le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement, le BAPE, qui allait devenir, pour le bonheur des uns et le malheur des autres, le bastion de la démocratie participative, ou «démocratie directe», comme on dit aux États-Unis, où est née cette tradition qui confronte experts, technocrates et promoteurs aux gens qui vont devoir vivre avec leurs projets.

Vingt-cinq ans plus tard, l'Assemblée nationale saluait récemment cet anniversaire par une motion unanime qui souhaitait explicitement le maintien de la mission du BAPE malgré la vague de réingénierie, ce qui situe désormais celui-ci dans une sorte de no man's land politique. En réalité, la création du BAPE fait partie, même si on l'oublie souvent, des grandes réformes du premier gouvernement Lévesque avec le déclubage des forêts publiques, la protection du territoire agricole et l'assurance automobile, pour faire une courte liste.

Depuis 1978, le BAPE a produit plus de 190 rapports d'audiences, d'enquêtes et de médiation. Plus de 6000 mémoires ont alimenté la réflexion des différents commissaires au cours d'audiences auxquelles ont participé plus de 100 000 personnes. En plus d'avoir procédé à l'évaluation de projets ponctuels, des commissions ont amorcé des virages historiques dans plusieurs domaines comme les arrosages de pesticides en forêt, les déchets dangereux, la régénération forestière, les déchets, l'eau et la production porcine. Ce qui démontre, si quelqu'un en doutait encore, la pertinence d'un des rares articles du Règlement sur l'évaluation des impacts environnementaux à avoir été adoptés par le gouvernement au début des années 80 mais qui n'est jamais entré en vigueur, faute d'avoir été publié dans la Gazette officielle: ce fameux article, qui fait si peur aux gouvernements, prévoit l'évaluation des politiques et programmes gouvernementaux afin de les insérer dans une logique d'intégration environnementale, i.e. qui tiendrait compte simultanément de leurs impacts sur les écosystèmes, la société et l'économie.

L'enquête d'abord

L'originalité de la démarche du BAPE réside en grande partie dans le fait que, dans un premier temps, l'audience s'en tient uniquement à élargir la connaissance du dossier à partir des questions du public et des commissaires. Commentaires et opinions sont réservés pour la deuxième phase, ce qui frustre souvent les citoyens anxieux d'en découdre avec un promoteur. L'idée de placer d'abord la commission en mode d'enquête est de Luc Ouimet, un commissaire de la première équipe du BAPE au début des années 80. La formule a ensuite été exportée dans le processus fédéral par Me Michel Yergeau, le premier vice-président du BAPE qui a siégé à la commission Walsh, au Bureau de consultation de Montréal par Luc Ouimet qui l'a présidé.

Luc Ouimet n'hésite pas une seconde: «Si je devais choisir entre la phase de questions et celle réservée aux opinions, je sacrifierais celle des mémoires. Car on sait par les questions des citoyens quelles sont leurs valeurs et leurs préoccupations. Mais surtout, les questions permettent de faire apparaître le non-dit et de confronter les affirmations de chacun à un examen rigoureux, le seul qui puisse faire évoluer substantiellement la connaissance du dossier.»

André Beauchamp, qui a présidé le BAPE entre 1983 et 1987, explique que «la première phase de l'audience provoque un important transfert de connaissances: au début, le promoteur arrive avec ses experts, confiant dans l'énormité du savoir accumulé durant la préparation du dossier. Mais au fur et à mesure qu'on décortique son dossier en public, qu'on confronte les experts à la connaissance et aux questions du milieu, la connaissance passe de l'autre côté et on en arrive à égalité quelque part avant la période des mémoires. C'est ce que beaucoup de promoteurs ont de la difficulté à accepter. Mais on voit que ce travail a transformé les perceptions du dossier dans la tête de la plupart des acteurs, ce qui modifie profondément leur approche du mémoire».

L'indépendance

Le pouvoir des citoyens, qui agissent en quelque sorte comme procureur public par leurs questions, n'aurait pas de sens sans «l'indépendance des commissaires et de la commission, la plus grande force du BAPE», explique de son côté Me Michel Yergeau, à qui on doit d'avoir écrit le règlement sur la procédure d'audiences qui a formalisé les règles de transparence et d'évaluation. Il raconte qu'au tout début du BAPE, dans le cadre de l'audience sur le passage controversé dans Lanaudière de la ligne à haute tension de la Baie-James, il avait reçu un coup de téléphone du ministre de l'Environnement, Marcel Léger.

«C'était une époque, raconte-t-il, où l'indépendance des commissaires n'était pas balisée comme aujourd'hui. Elle était dans le pudding, dans le rapport! Voilà que le ministre me dit qu'il se contenterait bien d'une synthèse des opinions exprimées par le milieu dissident, que toutes les questions qu'on posait sur la pertinence de faire passer la ligne à tel ou tel endroit, c'était pas vraiment pertinent pour le ministère, que c'était l'affaire d'Hydro-Québec. Je lui ai expliqué qu'il avait inscrit dans la loi — qu'il avait d'ailleurs parrainée lui-même devant l'Assemblée nationale — un article conférant aux commissaires tous les pouvoirs d'une commission d'enquête, ce qui implique le devoir d'aller au fond des choses. Il m'a répondu que ce n'était pas ce qu'il voulait faire avec cette loi et qu'on posait trop de questions. J'ai alors fait un mémo au sous-ministre, André Caillé, pour lui préciser notre position et lui rappeler les articles de la loi. On n'en a plus entendu parler.»

Si l'indépendance des commissaires constitue la force principale du BAPE, selon Me Yergeau, les commissaires ad hoc — qui siègent occasionnellement — sont «sa partie la plus fragile» car ils demeurent partie liée avec beaucoup d'acteurs de la société. Les premiers commissaires, explique Me Yergeau, tentaient de développer un cadre de référence environnemental pour leurs décisions, ce que d'autres appelleraient une sorte de jurisprudence environnementale. Cette vision voulait développer une certaine cohérence entre les différents rapports. Mais elle a éclaté avec le temps sous l'effet des clans, des écoles de pensée, des lignes politiques...

Mais, précise Me Yergeau, si le souci de cohérence doit animer le BAPE comme institution, la volonté de créer une sorte de corpus jurisprudentiel «ne doit en aucun cas devenir une prison, un carcan pour les commissaires: ils devraient cependant avoir l'obligation au moins morale de se référer aux rapports antérieurs et, au besoin, de justifier pourquoi ils se démarquent du courant jurisprudentiel».

La «justification»

Mais aucune jurisprudence ne permet d'escamoter l'enjeu principal de toute audience, la «justification» d'un projet, que bien des promoteurs voudraient s'éviter, comme l'ont fait d'ailleurs certains commissaires à l'occasion pour ne pas se retrouver entre l'écorce et l'arbre. Pour plusieurs, le BAPE devrait se contenter de dire s'il faut planter des arbres ou du gazon en bordure des autoroutes ou des barrages, mais surtout pas statuer sur la pertinence de les construire.

«Le coeur d'une audience, c'est pourtant la justification d'un projet, explique Me Yergeau. Si un projet est vraiment justifié, ses impacts sur le milieu deviennent dès lors beaucoup plus acceptables. Le grand problème d'une audience, c'est d'équilibrer la justification d'un projet avec ses impacts anticipés. Si le jeu en vaut la chandelle, alors on passe à la deuxième étape et on examine à fond la façon de réduire au minimum ses impacts du projet. Mais tout ça est inutile si le jeu n'en vaut pas la chandelle.»

André Beauchamp ajoute que la crédibilité des commissions tient à un sentiment qui doit s'imposer dans l'esprit du public et du promoteur: «Si on sent que les commissaires sont capables d'aller jusqu'à rejeter ou à approuver un projet, le public ira jusqu'au bout de la démarche parce que les dés ne sont pas pipés, parce que le verdict n'est pas couru d'avance.» Comme les audiences du BAPE ne sont pas judiciarisées, parce que le BAPE n'est pas décisionnel, la capacité d'accueil des commissaires aux interrogations directes des citoyens est augmentée d'autant.

Mais, dit-il, on pourrait améliorer grandement la procédure et même simplifier la confection des études d'impact si on consultait le public avant d'envoyer au promoteur la liste de questions auxquelles il devra répondre dans son étude d'impact.

«Il ne faut jamais oublier, commente Me Yergeau, que le processus d'audiences publiques est une aide à la décision gouvernementale, que l'ensemble du processus est là pour permettre la décision la plus éclairée possible. Le "scoping", qui permet de découvrir les enjeux éventuels d'une audience, recentre les études sur ce qu'un projet a de particulier. Il évite les études théoriques, les approches académiques ou morales dans lesquelles certains groupes se spécialisent en les ramenant sur la table comme des leitmotiv à chaque audience.»

André Beauchamp estime pour sa part que le BAPE et toute la philosophie de la consultation publique y gagneraient beaucoup s'il y avait du monde au Québec pour faire des «méta-analyses, analyser et critiquer» les décisions et les méthodes du BAPE.

«Quand on a fait 25 analyses de lieux d'enfouissement, on est mûr pour un retour critique sur ce genre de dossier. À la limite, le BAPE devrait avoir un pouvoir d'autosaisine pour au moins amorcer une réflexion publique sur son action, sur les règles du jeu. Peut-

être qu'il faudrait confier ça à d'autres, en dehors du jeu, comme des universitaires ou des journalistes... »

Une chose est certaine, conclut-il: «Le BAPE a fait la preuve de sa nécessité mais il devra évoluer, s'adapter en capitalisant sur son expérience.» Luc Ouimet, qui préconise d'étendre le mandat du BAPE à plusieurs autres domaines de l'activité publique «qui profiteraient d'une véritable approche de démocratie participative», va un cran plus loin: «Il serait temps, dit-il, que le BAPE mette fin à ses visites de famille en province dans les grandes audiences, inutilement coûteuses et qui segmentent l'information. Ça s'appelle diviser pour régner. Une audience centralisée, du moins pour la première partie, permettrait un travail plus étoffé, probablement plus économique, auquel tout le monde pourrait participer de partout par l'entremise d'Internet.»

Comme quoi la pertinence et la stabilité d'une institution ne lui évitent pas de nouveaux défis.