Évaluations environnementales stratégiques - Des évaluations biaisées?

On a beaucoup parlé depuis un an d’« études environnementales stratégiques », ou « EES ». La semaine dernière, Martine Ouellet, la ministre des Richesses naturelles, voulait en lancer une sur l’exploration et l’exploitation de l’uranium.

Une première EES a été entreprise par le ministère des Richesses naturelles et de la Faune (MRNF) sur l’exploration gazière et pétrolière dans le fleuve. Après l’avoir sous-traitée à AECOM, sur la foi de ses résultats préliminaires, Québec décrétait un moratoire sur l’exploitation des hydrocarbures dans le fleuve et l’estuaire, jusqu’à la pointe ouest d’Anticosti. Une autre EES, sous-traitée cette fois à Génivar par le MRNF, analyse présentement les impacts potentiels de l’exploitation des hydrocarbures dans le golfe. Génivar, qui est responsable de la définition des enjeux, des études et de la consultation des populations riveraines, sera aussi responsable d’en tirer des conclusions.
 
Par contre, après que le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) eut remis son rapport sur les gaz de schiste, Québec a voulu calmer la grogne persistante avec une autre EES dont il a confié la réalisation à un comité d’experts, parrainé par son ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP). Le BAPE a même été invité à suggérer la liste des experts du comité ! Ce comité, dont la crédibilité et la représentativité ont été mises en doute par les opposants à la filière, définit lui-même les enjeux à étudier, encadre la participation publique, définit et commande les études pertinentes, les évalue, les analysera et en tirera des conclusions.
 
Conflits

« Cette façon de faire recèle plusieurs conflits d’intérêts. Pas au niveau des personnes, ce que d’autres ont dénoncé. Mais il y a conflit d’intérêts entre ceux qui font le travail et ceux qui doivent l’évaluer, entre les experts et ceux qui doivent assurer la primauté de l’intérêt public. Il faut dans ce domaine un cadre plus sérieux pour donner à la population plus de garanties de transparence, de rigueur et d’indépendance. Et pour donner l’assurance au gouvernement, par un jugement indépendant, qu’il peut compter sur un processus rigoureux, censé l’aider à prendre la meilleure décision possible », explique Luc Ouimet.
 
Ce dernier, qui a fait partie de la première équipe de commissaires du BAPE au début des années 1980, a participé à l’élaboration du processus d’audience, qui aide depuis 30 ans le gouvernement à prendre, en principe, les meilleures décisions dans chaque dossier ayant des incidences environnementales. Après avoir quitté le BAPE, il a été le président fondateur du Bureau de consultation de Montréal (BCM), le défunt équivalent montréalais du BAPE. Il est aujourd’hui président du Centre de consultation et de concertation, une entreprise de consultation publique.
 
« S’il est bien fait et bien géré, dit-il, ce processus permet de saisir dans leur globalité la totalité des enjeux propres à chaque dossier. » De plus, ajoute Luc Ouimet, toute audience publique est fondamentalement un lieu d’apprentissage où chacun peut mûrir sa vision en l’enrichissant des informations nouvelles, dont il ne disposait pas auparavant. C’est pourquoi il faut plaider, insiste-t-il, pour que le BAPE utilise tous les mécanismes d’information disponibles — Internet, canal de l’Assemblée nationale, télévision, etc. — pour que le public puisse approfondir le dossier en même temps que les commissaires.

Étude d’impact ou EES

Pour Me Jean Baril, un juriste environnemental qui est aussi vice-président du Centre québécois de droit environnemental (CQDE), il faut distinguer deux approches en matière d’évaluation environnementale, ce dont le grand public et les politiciens ne sont pas toujours conscients.
 
Le règlement sur l’évaluation environnementale impose aux promoteurs de grands projets d’en évaluer les impacts à partir d’une « directive » émise par le ministère du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP). Cette directive précise au promoteur les sujets qu’il doit traiter et les questions auxquelles il doit absolument répondre pour rendre possible un débat éclairé. C’est seulement lorsque la commande est réalisée à sa satisfaction que le ministère autorise le BAPE à divulguer l’étude d’impact, ce qui démarre la consultation publique.
L’EES, explique Me Baril, ne porte pas sur le projet précis d’un promoteur, privé ou public, comme une centrale thermique ou une autoroute. Elle porte sur des sujets plus généraux, soit sur les plans, programmes et politiques du gouvernement.
 
Mais il n’y a présentement dans le Règlement sur l’évaluation des impacts environnementaux aucune obligation pour le gouvernement d’assujettir à une évaluation environnementale les plans, programmes et politiques des ministères et organismes publics. Pourtant, dès 1988, le rapport Lacoste, du nom du recteur d’alors de l’Université de Montréal (Paul Lacoste), recommandait d’inclure cette obligation de façon à simplifier la procédure d’examen des projets qui découlent de ces programmes et politiques. Une commission parlementaire devait à l’unanimité recommander la même chose en 1993, 15 ans après que cette exigence fut devenue une politique courante aux États-Unis et une règle quasi universelle en Europe. Ce processus en rodage au Québec est pourtant balisé depuis 1998 dans 39 pays par la Convention D’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement. Jacques Parizeau s’était engagé à en faire une exigence réglementaire, mais il n’a pas tenu cette promesse électorale.
 
On n’a donc pas encore établi au Québec un modèle définitif, à partir des principes expérimentés avec succès par le BAPE depuis 30 ans, comme le démontre la diversité des EES tentées depuis deux ans. Toutefois, le Québec a néanmoins fait avec succès l’expérience de quelques « audiences génériques », soit la partie « audience » du complexe processus de l’EES. Dans l’audience sur la production porcine, c’est le BAPE qui avait commandé les études pour étoffer le dossier. Dans celui de la régénération naturelle des forêts, c’est le MRN qui avait fait ce déblayage avant que le BAPE le porte en audience.
 
Dans tous ces exemples, toutefois, le BAPE pouvait porter un jugement en toute indépendance par rapport aux ministères à vocation économique et aux experts, ce qui est fondamentalement différent des processus d’EES en cours, qui n’offrent pas un processus balisé de consultation du public.
 
Scénarios incomplets

Normalement, insiste Me Baril, c’est l’organisme indépendant qui doit définir dans une première phase de la consultation publique quels sont les enjeux que doit couvrir une EES à la lumière des vœux du public. Et, en toute rigueur, ce devrait être le ministère de l’Environnement qui en tire une directive d’impacts pour forcer l’examen des enjeux soulevés par le public. Tout le contraire de ce qu’on a vu dans le dossier des gaz de schiste.
 
Toutefois, ajoutent Luc Ouimet et Me Baril, comme le dit son nom, une EES doit chiffrer et analyser différents scénarios, y compris celui de ne rien faire, afin d’identifier la meilleure stratégie à suivre dans un dossier. Dans celui des gaz de schiste, par exemple, le public n’a pas eu droit à cet examen même après avoir dit et redit dans ses mémoires qu’il fallait examiner la pertinence de développer maintenant cette filière, ou de laisser le gaz sous terre pour la prochaine génération, ou de développer progressivement cette filière, une région à la fois, etc.
 
Pour Luc Ouimet, une véritable EES est tout à l’avantage économique des promoteurs. Ceux qui œuvrent dans l’éolien détestent, avec raison, avoir à débattre de la pertinence d’installer leurs équipements en milieu périurbain, tout comme les promoteurs de petites centrales hydroélectriques pestent contre l’obligation de défendre la pertinence de leur filière au lieu de pouvoir s’en tenir aux impacts de leurs projets. Si une audience générique avait statué qu’il fallait abandonner une filière ou la développer avec des règles claires sur les distances séparatrices, sur les compensations, les impacts visuels, etc., plusieurs crises locales auraient été évitées.
 
Présentement, l’absence de balises réglementaires sur la manière de réaliser des EES au Québec est une des failles majeures du processus québécois, concluent Jean Baril et Luc Ouimet. L’équipe du recteur Lacoste disait la même chose il y a près de 25 ans…
1 commentaire
  • Yvonne Langford - Abonnée 9 octobre 2012 22 h 33

    L'ÉES II sur le golfe Saint-Laurent, un processus très décevant

    Merci pour cette réflexion, M. Francoeur.

    Vu des Îles-de-la-Madeleine, cette démarche de l'ÉES est très insatisfaisante et décevante.

    D'abord, l'ÉES2 entreprise par Genivar pour guider les décisions du gouvernement quant à l'exploration et à l'exploitation des hydrocarbures dans le golfe Saint-Laurent apparaît comme une bonne illustration de la trop grande proximité entre le pouvoir politique et le pouvoir de l'argent qui caractérise notre Québec actuel. Faut-il rappeler que Genivar est cette firme de génie-conseil qui investit largement dans le pétrole et dont les cadres ont généreusement financé le Parti libéral du Québec (on se rappelle notamment le petit déjeuner organisé par les cadres de Genivar, auquel avait assisté un membre de la mafia, le tout en présence de la ministre de l'Environnement du temps, madame Line Beauchamp). Rien pour avoir confiance, c'est le moins qu'on puisse dire.

    Ensuite, on comprend bien que c'est le gouvernement du Québec - et pas le BAPE - qui a donné le mandat à la firme de génie-conseil. Et on sait de quel côté il penchait, ce gouvernement qui, comme l'actuel gouvernement péquiste, souhaitait tirer parti des ressources en hydrocarbures dans le golfe.

    Finalement, pour suivre personnellement cette démarche, il m'apparait évident qu'on est bien loin d'un BAPE digne de ce nom. Il suffit d'imaginer la situation où une population se retrouve dans une rencontre de "consultation" face à des employés de Genivar. Désolant !

    Dans toute cette démarche, il y a, me semble-t-il, une grande confusion entre les intérêts privés et les intérêts publics.

    Le Québec doit encadrer plus rigoureusement l'examen des projets de développement d'un point de vue environnemental, notamment en revenant à un BAPE véritable, celui qui, dans le Québec des années quatre-vingt, inspirait tant d'autres pays.