Kyoto - Un plan contaminé ?

Le vrai débat sur le protocole de Kyoto a vraiment débuté cette semaine avec le dépôt du Plan d'action canadien sur les changements climatiques. Le secteur industriel est au banc des accusés en tant que deuxième source de gaz à effet de serre.

L'opposition musclée manifestée la semaine dernière par Québec, le principal allié d'Ottawa dans le dossier de la ratification du protocole de Kyoto, en a surpris plusieurs. Mais au-delà de la bataille qui oppose les provinces entre elles et au gouvernement fédéral, les propositions fédérales de cette semaine révèlent à quel point Ottawa se donne comme priorité d'aider l'industrie du pétrole, du gaz et de l'électricité à passer au travers des enjeux de Kyoto.

Ce sont les mêmes enjeux qui sont à l'ordre du jour de la conférence fédérale-provinciale d'Halifax sur le Plan canadien de lutte aux gaz à effet de serre, laquelle démarre lundi.

Selon Jean Nolet, un économiste de la direction des Changements climatiques au ministère québécois de l'Environnement, les scénarios du fédéral indiquent que les grands secteurs industriels canadiens rejetteraient plus de 400 mégatonnes (Mt) de gaz à effet de serre (GES) en 2010 si Ottawa n'intervenait d'aucune façon, même pas avec un simple programme de réductions volontaires. Si on tient compte du programme de réductions volontaires mis en place par Ottawa, l'augmentation des GES attribuable au secteur industriel atteindrait 359 Mt, une augmentation de 47 % d'ici 2010, date à laquelle le Canada devra avoir ramené ses GES à 6 % sous la barre de l'année de référence du protocole de Kyoto, soit 1990, c'est-à-dire 607 Mt au lieu des 713 Mt prévues.

Avec son plan d'action des deux dernières années, Ottawa estime que les GES du secteur industriel vont se retrouver plutôt en 2010 à 37 % ou à 334 Mt au-dessus de l'objectif de Kyoto. Et si on utilise son dernier scénario connu, présentement en négociation avec les provinces, le secteur industriel dépasserait l'objectif de Kyoto en 2010 de 14 % ou par 279 Mt. C'est jusqu'à présent la meilleure hypothèse fédérale connue. Elle soulève immédiatement une autre question: qui devra réduire davantage ses émissions et dans quelles proportions pour permettre au Canada de respecter l'objectif de Kyoto, conformément à l'engagement du premier ministre Jean Chrétien au Sommet de Johannesburg?

Permis gratuits

Pour atteindre les réductions envisagées, Ottawa entend instituer un système de permis d'émissions, un plafond d'émissions. Les entreprises pourront s'échanger ces permis émis en nombre limité conformément à l'objectif ciblé, les vendre ou les acheter à la valeur du marché. Les grandes sources industrielles ne pourront émettre de GES sans ces permis, ce qui forcera le milieu à atteindre les objectifs gouvernementaux. Ceux qui dépasseront le rendement attendu d'eux pourront vendre les permis excédentaires à ceux qui n'arrivent pas à réduire leurs émissions. Ces ventes paieront ainsi une partie du coût des améliorations apportées au fonctionnement de leurs entreprises en vue de réduire leurs émissions.

Mais en y regardant de plus près, on voit comment le gouvernement fédéral se prépare à donner du lest à l'Ouest canadien, où se concentre l'essentiel de la résistance à son plan d'action.

Le fédéral avait le choix de vendre et de vendre maintenant les permis aux plus offrants, un système utilisé dans le passé aux États-Unis dans le dossier des pluies acides. Mais dans ce cas-ci, il a décidé de les donner gratuitement et en 2010, ce qui conférera aux permis d'émissions une valeur économique non pas d'entrée de jeu mais à plus long terme. Un choix défendable mais moins rapide d'effet. Ce faisant, Ottawa fait un autre choix très stratégique. Au lieu d'émettre un nombre de permis limité ou un plafond d'émissions pour l'ensemble du secteur industriel, il opte pour émettre des permis ou des plafonds d'émissions pour différents sous-groupes d'industries. Pourquoi? Parce que les émissions prévisibles des sous-secteurs industriels ne sont pas identiques et qu'Ottawa ne veut pas couper l'élan des secteurs en croissance, comme la production thermique et le pétrole.

Par exemple, la production d'électricité thermique au pétrole devrait augmenter ses émissions de 47 % globalement d'ici 2010; 23 % de plus pour le thermique au charbon ou pétrole et 607 % pour le thermique au gaz naturel. Quant à la production de combustible fossile par les raffineurs, on prévoit qu'elle augmentera ses émissions de

131 %; les mines de 60 % et le secteur manufacturier de 3 % d'ici la fin de la décennie. L'ensemble du secteur industriel haussera ainsi ses émissions de 47 %.

Ottawa utilise dès lors un «facteur d'intensité» pour déterminer combien de mégatonnes seront autorisées en moyenne dans chaque sous-secteur pour contraindre les moins performants à atteindre au moins ce niveau d'émissions. Ce «facteur d'intensité» correspond aux émissions moyennes de GES pour chaque unité de produit intérieur brut d'un secteur donné. On multiplie ce facteur d'intensité en carbone par la production économique du sous-secteur pour obtenir le nombre de mégatonnes escompté. Mais au lieu d'utiliser l'intensité en carbone de l'économie, disons en l'an 1990, Ottawa annonce qu'il utilisera la moyenne d'émissions prévues pour l'an 2010!

Émettre plus

Pour Jean Nolet, c'est une incitation claire envoyée à chaque secteur industriel d'émettre le plus possible d'ici 2010 parce que le niveau global alors autorisé deviendra la norme réglementaire. Et on déterminera ainsi ce qu'il faut couper à partir d'une croissance achevée en 2010 au lieu de forcer la croissance escomptée à se mouler sur des niveaux plus conservateurs, sur des niveaux antérieurs. Cela privilégie visiblement les secteurs à forte croissance qui obtiendront ainsi un plafond d'émissions et de permis plus élevé en 2010 que si on l'établissait à partir de leur production en 1990 ou 2000.

Si on utilise un facteur différencié pour chaque sous-secteur plutôt qu'un facteur différencié unique pour l'ensemble de la production industrielle, la production thermique se voit ainsi autorisée à émettre 108 Mt vs 100 Mt; les pétrolières passent de 88 Mt à 87 Mt; et le secteur manufacturier se voit assigner seulement 76 Mt plutôt que de 86 Mt. En somme, il devra absorber une réduction de 8,6 % de ses GES alors que sa production n'augmentera que de 3 % d'ici 2010.

La segmentation en sous-secteurs a encore plus d'impact que l'utilisation d'un facteur différencié, a calculé l'économiste Nolet. Grâce au morcellement des secteurs, la production thermique obtient un bonus de 46 Mt par rapport à un scénario sans morcellement; la production pétrolière obtient huit Mt de plus mais le secteur manufacturier doit par contre réduire ses émissions de 62 Mt.

Mais après avoir segmenté l'industrie en sous-secteur pour autoriser des taux de croissance différents, Ottawa se retrouve avec un secteur industriel qui dépasse de 14 % la cible de Kyoto. Ottawa applique alors un nouveau «facteur de réduction» afin d'atteindre véritablement l'objectif de 279 Mt. Selon les calculs de Jean Nolet, d'après cette manière de calculer, la production thermique se voit obligée de réduire ses émissions de seulement sept Mt malgré sa hausse anticipée de production. Les producteurs de combustibles pourraient augmenter les leurs de 34 Mt mais le secteur industriel devrait les réduire de 27 Mt.

En plus clair, Ottawa exigera des entreprises une réduction de 15 % de leurs émissions après les avoir laissé croître à des rythmes différents, ce qui avantagera celles qui ont utilisé la période 2002-2010 pour augmenter leurs émissions au maximum.

C'est ce qui est «inacceptable» sur les plans économique et moral, commente l'économiste Nolet, car les secteurs manufacturiers du Québec et de l'Ontario se voient confrontés aux réductions les plus importantes pour faire de la place aux augmentations anticipées de production dans l'Ouest canadien.