Un nouvel instrument pour s'opposer à des projets de développement - Les référendums municipaux, une formule imparfaite

Les fusions municipales ont donné aux Montréalais un nouvel instrument censé leur permettre d'opposer leur veto à des projets de développement nécessitant une modification au zonage. La formule est attrayante mais bien imparfaite, comme l'ont récemment constaté des résidants de la Petite-Patrie.

Une centaine de signatures ont manqué pour que les opposants au projet de stationnement souterrain du marché Jean-Talon créent un précédent à Montréal et forcent la tenue d'un référendum. Même si leur tentative a échoué, ils ont au moins pu mettre à l'épreuve ce nouveau processus démocratique à Montréal.

Avant les regroupements municipaux, Montréal, tout comme Québec, était exemptée de certaines dispositions prescrites par la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme. Les règles du jeu ont changé au 1er janvier 2002 avec l'entrée en vigueur de la loi 170 sur les fusions municipales. La nouvelle administration a alors été obligée de créer l'Office de consultation publique et d'implanter le processus référendaire.

Les projets de développement requérant un changement au règlement de zonage peuvent désormais être soumis à un référendum. Mais pas tous. Les projets institutionnels, tels les hôpitaux, ou ceux à caractère social, telles les maisons d'hébergement pour femmes battues ou les résidences pour sidéens, sont d'emblée exclus afin d'éviter que le syndrome «pas dans ma cour» n'entraîne leur condamnation à mort de façon systématique.

Et les exceptions ne s'arrêtent pas là. «Il nous faut constamment consulter les textes de loi», avoue l'avocate Josée Racicot, secrétaire de l'arrondissement Rosemont-Petite-Patrie, qui travaille pourtant depuis une vingtaine d'années dans le domaine.

Les étapes à franchir avant la tenue d'un référendum s'apparentent à une véritable course à obstacles. Le secteur autour du site étant découpé en zones, il faut d'abord que des citoyens habitant dans au moins une des zones contiguës au projet réclament l'ouverture du registre. Et si un nombre suffisant de résidants, dans les secteurs concernés, signent le registre, le projet est finalement soumis à un référendum.

Les zones

Dans le cas du marché Jean-Talon, les résidants de onze zones étaient admissibles à signer le registre, soit 2900 personnes. Les opposants au projet ont mordu la poussière car seules 208 personnes se sont déplacées au bureau d'arrondissement de Rosemont-Petite-Patrie pour demander la tenue d'un référendum alors que le nombre requis de signatures était de 301.

Les citoyens qui ont livré bataille contre le projet n'ont pas apprécié l'expérience et ont trouvé le processus lourd et complexe. «On s'est fait avoir sur toute la ligne; toutes les étapes du processus ont été détournées par le conseil d'arrondissement à son avantage», déplore Martin Blanchard, porte-parole de la Coalition pour l'épanouissement du marché Jean-Talon. Selon lui, les élus du conseil, qui avaient déjà donné leur aval à l'agrandissement du marché, étaient juge et partie dans l'affaire alors qu'ils auraient dû faire preuve de neutralité. «Il faudrait qu'il y ait un comité indépendant qui renseigne les citoyens, décide des étapes du processus et octroie une enveloppe budgétaire aux "pour" et aux "contre" pour renseigner les gens», dit-il.

Le processus peut donner lieu à plusieurs absurdités. Ainsi, même s'ils sont parmi les premiers à subir les problèmes de circulation, les résidants de Villeray n'ont pas eu voix au chapitre, le marché Jean-Talon étant situé dans l'arrondissement voisin, celui de Rosemont-Petite-Patrie. Même le conseiller municipal de Saint-Édouard et président du comité consultatif d'urbanisme, François Purcell, reconnaît que cette situation mériterait d'être corrigée.

La coalition attribue l'échec des opposants aux règles dictées par l'arrondissement. Pour signer le registre, les citoyens devaient se rendre aux bureaux de l'arrondissement situés sur la rue d'Iberville, dans Rosemont, à cinq kilomètres du marché Jean-Talon. «Il fallait prendre le métro et deux autobus pour s'y rendre. C'est aberrant», estime M. Blanchard. L'ouverture du registre, un mercredi entre 9h et 19h, a aussi joué en défaveur des opposants, croit-il.

Une arme à deux tranchants

Dans l'autre camp, Stéphane Ricci, directeur de la Corporation de gestion des marchés publics de Montréal, a trouvé le processus éprouvant, compte tenu de l'information inexacte qui a circulé à propos du projet. «Je crois que la majorité des 208 personnes qui ont signé le registre n'étaient pas vraiment au courant de la portée de cette procédure. Beaucoup de gens se sont opposés au projet de construction au marché alors que le processus référendaire portait uniquement sur le changement de zonage visant à l'ajout du nombre de places de stationnement», dit-il.

Les référendums sont des armes à deux tranchants. Théoriquement, avec la formule actuelle, un groupe très restreint de citoyens pourrait bloquer un projet: en effet, moins il y a de zones admissibles, moins il faut de signatures pour demander un référendum et moins il faut de voix pour rejeter un projet. Le danger, c'est que ce petit groupe d'opposants ne soit pas représentatif de l'ensemble de la population.

Les promoteurs, qui connaissent toutes les subtilités de la loi, ont trouvé un moyen d'aider leur cause. Quand des citoyens réclament l'ouverture d'un registre, les promoteurs s'empressent d'en faire autant en récoltant des signatures dans d'autres zones. Résultat: un plus grand nombre de zones admissibles signifie que le nombre de signatures pour obtenir un référendum sera bien plus élevé.

La pratique est courante, confirme Mme Racicot, du bureau d'arrondissement de Rosemont-Petite-Patrie.

La Corporation de gestion des marchés publics de Montréal (CGMPM) a elle aussi eu recours à cette stratégie. Quand la coalition d'opposants a déposé des demandes pour l'ouverture d'un registre pour deux zones, la CGMPM a répliqué en déposant des requêtes pour neuf zones supplémentaires. Résultat: la tenue d'un référendum exigeait 301 signatures, et ce seuil n'a pas pu être atteint.

Les référendums ne sont pas légion au Québec, les politiciens préférant généralement retirer un projet controversé plutôt que de le voir se faire battre lors d'un référendum. Ancien membre du comité exécutif sous l'administration de Jean Doré, Robert Perreault se souvient des débats qu'avaient suscités les référendums au sein du RCM à l'époque. L'administration avait finalement rejeté cette formule, optant plutôt pour les consultations publiques. Si les référendums donnent un droit de veto aux citoyens, ils comportent de nombreuses limites, dit-il, notamment en raison du nombre restreint de personnes autorisées à se prononcer sur des projets parfois susceptibles d'intéresser des Montréalais de quartiers plus éloignés. Et, l'épisode du marché Jean-Talon le confirme, la formule tend à cristalliser les positions des deux camps et ne favorise pas les discussions sereines.