Démocratie à géométrie variable

Beaucoup d’appelés mais peu d’élus à la séance d’hier après-midi du conseil municipal.
Photo: Jacques Nadeau Beaucoup d’appelés mais peu d’élus à la séance d’hier après-midi du conseil municipal.

Cinq ans après la fusion et un an après les défusions, la démocratie montréalaise fonctionne à géométrie variable. Si les citoyens ont gagné une certaine prise sur les décisions des élus locaux avec la création des conseils d'arrondissement, la multiplication des paliers de décision transforme la Ville en véritable tour de Babel où il devient de plus en plus compliqué d'intervenir sur les grands enjeux de la métropole.

On pouvait compter hier sur les doigts d'une seule main le nombre de personnes venues assister à la séance spéciale du conseil municipal sur le budget de la Ville de Montréal, qui s'élève à quatre milliards de dollars. À l'opposé, quelque 500 résidants du Plateau Mont-Royal ont participé cet automne à l'exercice de budget participatif de l'arrondissement pour délibérer sur l'allocation de seulement 500 000 $ à des projets d'immobilisations.

Les conseils d'arrondissement semblent offrir aux citoyens une occasion concrète de se faire entendre. «C'est un gain réel pour les citoyens, d'autant plus que les conseils d'arrondissement touchent les gens dans leur vie: les problèmes de circulation locale, de bruit, de zonage local... », note l'ex-ministre péquiste de la Métropole et ancien conseiller du Rassemblement des citoyens de Montréal (RCM), Robert Perreault.

Ce gain est cependant assombri par la complexité des structures municipales, où les pouvoirs ont été fragmentés depuis la saga des fusions-défusions. Conseil d'arrondissement, conseil municipal, agglomération: les élus eux-mêmes y perdent parfois leur latin avec cet enchevêtrement de compétences. Le citoyen s'y retrouve encore moins.

Aujourd'hui directeur général du Conseil régional de l'environnement (CRE), Robert Perreault constate que les Montréalais sont «surgouvernés». Pour influencer les décisions relatives aux transports, son organisme doit intervenir à la fois auprès des arrondissements, du conseil municipal, de l'agglomération (Montréal et les 15 villes défusionnées), de la Communauté métropolitaine de Montréal (82 municipalités de la grande région de Montréal) et des deux agences de transport public (la Société de transport de Montréal et l'Agence métropolitaine de transport). «C'est un peu essoufflant», lance M. Perreault.

Un problème d'imputabilité

Au-delà de l'énergie à déployer, cet «univers de confusion» créé par la «réforme et la contre-réforme municipale» pose, selon M. Perreault, un problème de démocratie. «À partir du moment où les élus eux-mêmes et les citoyens ne savent plus qui est responsable de quoi, il y a un danger de rupture démocratique réelle», fait-il observer.

Une petite anecdote illustre bien la confusion qui peut s'installer dans l'esprit de l'électeur. Lors de la campagne électorale de l'an dernier, le maire Gérald Tremblay a promis de faire la guerre aux nids-de-poule et de mener une campagne de propreté, deux responsabilités qui, dans les faits, relèvent des arrondissements.

C'est le fondement même de la démocratie qui est en jeu. «Il faut au moins que, sur le plan électoral, aux quatre ans, les électeurs soient capables de porter un jugement sur les élus en fonction de leurs responsabilités réelles et non seulement de l'image qu'on s'en fait», poursuit Robert Perreault.

Son ancien collègue du RCM, André Lavallée, aujourd'hui maire de l'arrondissement Rosemont-Petite-Patrie, reconnaît que la réorganisation a entraîné des lourdeurs bureaucratiques. Le mois dernier, lorsqu'il a voulu désigner un collègue pour siéger à la Corporation de développement économique et communautaire (CDEC), la décision a dû être analysée par les fonctionnaires puis votée par des élus à l'arrondissement, au comité exécutif, au conseil municipal et, finalement, à l'agglomération.

En dépit des dédales politico-administratifs, M. Lavallée ne croit pas que la participation des citoyens soit handicapée. «Cela rend la job des élus et des fonctionnaires d'une complexité sans bon sens. Cela enlève la lisibilité des décisions prises. Mais cela ne prive pas le citoyen d'intervenir dans le processus. Au contraire, il n'a jamais été aussi en prise avec ses élus.»

Outre les conseils d'arrondissement, l'administration Tremblay a créé l'Office de consultation publique, qui sollicite l'avis du public sur les grands projets, et doublé le nombre de commissions du conseil municipal. Les citoyens peuvent aussi enclencher une procédure référendaire sur certaines décisions.

Pour la chef de l'opposition à l'hôtel de ville, Noushig Eloyan, c'est tout de même blanc bonnet, bonnet blanc. «C'est très artificiel, les quelques créations [comme les conseils d'arrondissement ou l'Office de consultation publique]. En fait, on ne voit pas plus de participation ni à l'arrondissement, ni dans les commissions, ni à la Ville, ni à l'agglomération.»

Mme Eloyan partage le constat voulant que les décisions sont «tellement morcelées que les gens ne s'y retrouvent plus». Pire, la «ville centre perd de la cohérence», selon elle.

La décentralisation et le morcellement des pouvoirs entre quatre paliers de décision restreignent aussi la marge de manoeuvre du maire et de son administration. Près du quart du budget municipal est dévolu aux arrondissements, dont la plupart peinent déjà à remplir leurs obligations, et une moitié va aux dépenses d'agglomération. Il devient d'autant plus difficile de répondre aux aspirations des citoyens, croit Robert Perreault. «Le débat sur les priorités est plus difficile politiquement. Les ressources envoyées dans les arrondissements ne sont presque plus touchables. Il n'y a pas que le citoyen de la rue machin chouette qui a un projet. Les "citoyens corporatifs", les corps constitués et le monde culturel ont aussi des projets pour la Ville», fait observer le Montréalais, désormais en retrait de la vie politique.

Pour donner une direction claire à la Ville et tenter de répondre aux attentes des citoyens, le maire de Montréal doit établir un rapport de force non seulement avec les villes défusionnées et les banlieues mais aussi avec ses propres arrondissements, qui ont presque un statut de ville de nos jours.

«C'est la job politique la plus difficile au Québec et au Canada!», lance M. Perreault.

Des conseils d'arrondissement courus

Du point de vue du citoyen, la grande nouveauté réside certainement dans la naissance du palier décisionnel de l'arrondissement. Par un mardi soir frisquet de décembre, une vingtaine de résidants de Saint-Michel ont profité de la période de questions du public dans l'arrondissement Villeray-Saint-Michel-Parc-Extension pour sommer les élus d'intervenir et de faire cesser les activités d'une fourrière illégale établie sous le Métropolitain. Dans Côte-des-Neiges-Notre-Dame-de-Grâce, des dames âgées plaident pour le maintien d'une bibliothèque communautaire menacée de fermeture devant des élus impuissants, faute de budget suffisant. Dans Ville-Marie, c'est la faune locale des prostituées, des vendeurs de drogue et autre jeunes de la rue qui est dans la mire des citoyens intervenant au conseil.

La participation des citoyens, qui oscille entre 40 et 100 personnes dans les arrondissements visités de l'ancien Montréal, est en général nettement supérieure par rapport au conseil municipal et, a fortiori, par rapport au conseil d'agglomération.

La possibilité pour le citoyen de participer aux décisions de l'arrondissement varie toutefois considérablement selon le bon vouloir des élus. «Les mécanismes de participation publique ont été prévus à l'échelon de la ville et non de l'arrondissement», constate la professeure de géographie Anne Latendresse, qui s'est beaucoup intéressée aux questions de démocratie locale. Elle souligne que la décentralisation visait d'abord et avant tout à limiter l'hémorragie des défusions en octroyant aux anciennes banlieues un mode de fonctionnement similaire à ce qu'elles avaient avant la fusion.

«C'est une expérience incomplète», renchérit le président de la Société de développement communautaire de Montréal, Dimitri Roussopoulos, qui milite depuis une quarantaine d'années pour la démocratisation des institutions municipales. «Nous, la "gauche communautaire et urbaine", voulions que la décentralisation soit accompagnée de l'autre côté de la médaille: la démocratisation. Cela aurait empêché l'émergence de petits royaumes autour des élus locaux», poursuit M. Roussopoulos.

Dans la «République du Plateau», la mairesse Helen Fotopulos a profité de ce nouvel espace démocratique pour lancer l'exercice de budget participatif afin de décider de l'utilisation d'une petite portion du programme triennal d'immobilisations (500 000 $). «C'est une grande réussite qui va peut-être faire des petits», croit le politologue Pierre Delorme, du département d'études urbaines de l'UQAM. Déjà, les élus d'autres arrondissements, tel le Sud-Ouest, sont pressés par des citoyens d'imiter le Plateau.

L'exercice du Plateau prouve, selon M. Delorme, que lorsqu'on leur donne un véritable pouvoir, les citoyens sont au rendez-vous. «Aller changer un projet d'aménagement au bout d'une rue, ça n'intéresse personne. Mais si on dit aux citoyens qu'ils ont un pouvoir sur un enjeu majeur de l'arrondissement, ils vont le prendre», poursuit le politologue.

Le chef de Projet Montréal, Richard Bergeron, qui siège au Plateau Mont-Royal, pose un regard plus cynique sur le budget participatif. Il note qu'au moment même où les résidants du Plateau discutaient de l'allocation de 500 000 $, la ville centre débloquait 26 millions pour la réfection du boulevard Saint-Laurent, sans que la nouvelle configuration fasse l'objet de consultations. «On dit: "battez-vous en arrondissement pour 500 000 $, amusez-vous, mais quand c'est sérieux, on va débarquer dans votre cour sans vous demander votre avis"», s'insurge le conseiller Bergeron.

Il est néanmoins impressionné par la participation citoyenne dans les arrondissements: «Aux yeux des citoyens, le fait de pouvoir s'exprimer sur le cadre de vie immédiat, c'est une découverte. Il y a là quelque chose de précieux. [...] Mais les gens viennent poser des questions minuscules, sur le micro-territoire. C'est disproportionné par rapport au conseil municipal», déplore Richard Bergeron.

Et les élections?

Au-delà de la consultation et de la participation aux instances municipales, la pierre d'assise de la démocratie demeure néanmoins les élections. Or Montréal a connu un taux presque record de non-participation en 2005 alors que seulement 35 % des Montréalais ont voté pour choisir le maire, comparativement à 49 % en 2001 et 51 % en 1998.

Le mode électoral en tant que tel est lui aussi devenu beaucoup plus complexe. «Dans un arrondissement comme Ville-Marie, on peut voter cinq fois, une fois pour le maire de Montréal, pour le maire d'arrondissement, pour le conseiller de ville, et deux fois pour les conseillers d'arrondissement. Plus le processus électoral est compliqué, moins les gens s'y intéressent», fait observe le politologue Pierre Delorme.

Le modèle est encore jeune et les citoyens ont peut-être encore besoin de temps pour se l'approprier. Il reste maintenant à voir comment le cru vieillira.