Les PPP, ou le retour au XIXe siècle

Au fil des mois, le discours du gouvernement libéral sur la «réingénierie» de l'État semble avoir perdu de son acuité. Mais ce n'est qu'une apparence. Le programme se met en place à travers une multitude de projets de loi qui, une fois assemblés, laissent entrevoir une partie du casse-tête de la modernisation. Et cela passe entre autres par le monde municipal.

Présentée comme une vision d'avenir pour le Québec, la «réingénierie» de l'État n'est en fait qu'un modèle rétrograde. Comme à l'époque de la Montreal Tramways Company, qui a détenu le monopole des transports en commun jusqu'en 1951, ou de la Montreal Light, Heat & Power Consolidated, omniprésente jusqu'à la nationalisation de l'électricité, les municipalités pourraient être appelées à partager de nouveau leur rôle de fournisseur de services avec le secteur privé car le Québec est un État «sous pression» qui doit se tourner vers l'entrepreneurship, l'initiative individuelle et la responsabilisation de chaque citoyen, selon les termes du premier ministre Jean Charest.

«Il y a eu un long cheminement en tant que société pour s'écarter de ces modèles pour en venir au concept de services publics. Et là, l'introduction des partenariats public-privé, ou PPP, est une façon de retourner à un modèle de la fin du XIXe siècle. On a changé un peu la rhétorique pour le présenter comme le modèle du futur, mais cela demeure un modèle d'une autre époque», soutient Marie-Claude Prémont, vice-doyenne aux études supérieures de la faculté de droit de l'université McGill.

C'est là un des éléments d'analyse soulevés par Mme Prémont dans un article intitulé «La réingénierie québécoise version municipale», à être publié dans la revue scientifique Flux et dont Le Devoir a pris connaissance. Mme Prémont y pose un regard critique sur le programme de «réingénierie» de l'appareil public québécois. Elle a plus particulièrement étudié trois projets de loi, dont deux ont été adoptés la semaine dernière, qui lui font dire que les instances municipales seront au premier rang des organismes publics mis à contribution dans la «réingénierie» de l'État. Les projets de loi portent sur la mise en place de l'Agence des partenariats public-privé du Québec, la création de la Société de financement des infrastructures locales du Québec (SFIL) et la révision des compétences municipales.

L'Agence des PPP a bénéficié d'une large couverture médiatique. Sous la pression, la présidente du Conseil du trésor, Monique Jérôme-Forget, a amendé le projet de façon à ce que seuls les ministères aient l'obligation de soumettre leurs projeta à l'agence. «Elle a semblé faire un compromis, sachant très bien qu'on rattraperait tout le monde municipal par le mécanisme des deux autres projets de loi, ce qui confirme dans une certaine mesure l'arrimage des trois projets de loi», juge Mme Prémont.

Elle estime que c'est une métamorphose complète de la structure juridique de tous les réseaux techniques de services municipaux (aqueducs, égouts, transports en commun, voirie, cueillette des ordures, par exemple) qui est envisagée. Comme Le Devoir l'a révélé à l'automne, les municipalités pourront, en vertu du projet de loi 62 sur les compétences municipales, faire des PPP (tels que conçus à travers l'Agence des PPP et la SFIL) ou même privatiser plusieurs de leurs responsabilités actuelles, dont le traitement et la distribution de l'eau.

Les instances municipales pourront également acquérir le droit de subventionner l'entreprise privée alors qu'au même moment le gouvernement Charest tente de réduire l'interventionnisme de l'État. Déjà, la loi qui institue le conseil d'agglomération de Montréal permet un tel changement.

Les municipalités pourront aussi soutenir financièrement l'exploitation d'un centre hospitalier sans qu'il y ait d'autres précisions dans le projet de loi. «Le gouvernement semble avoir été pressé, bousculé même, car il y a des zones grises dans ce projet de loi. C'est à moitié cuit, comme si on n'avait pas eu le temps d'aller au bout de la réflexion. Par exemple, la compétence que l'on confère à une municipalité pour soutenir un centre hospitalier, ce n'est pas un hasard. On peut faire le lien avec un certain nombre de réformes dans le domaine de la santé», croit la vice-doyenne.

S'ajoute une transformation des règles de financement avec la possibilité d'un changement de contrôle, de gestion et de propriété des infrastructures. Ces changements comportent de grands risques, selon Marie-Claude Prémont.

Avec un conseil d'administration composé de sept personnes nommées par le gouvernement pour cinq ans, la SFIL échappera au contrôle démocratique. «Cela crée un pouvoir très concentré pour prendre des décisions fondamentales qui intéressent l'ensemble de la population. On casse le régime de services publics dans son essence même en créant cet organisme dont le leitmotiv sera apparenté aux modes de financement propres à l'entreprise privée», souligne Mme Prémont.

La nouvelle société pourra servir de tremplin pour l'aide financière provenant du fédéral. Même si les affaires municipales sont de compétence provinciale, la structure de la SFIL permet à Québec de sauver la face puisque le financement fédéral se ferait aux conditions du gouvernement du Québec. Mais le projet de loi est silencieux sur la nature de ces conditions.

Ces profondes modifications qui ont eu peu d'écho jusqu'à maintenant dans la population procèdent d'une idée très ferme du gouvernement Charest. S'agit-il pour autant d'idéologie? Mme Prémont rappelle que l'idée est conforme au programme politique des libéraux. «Mais ils ne sont pas les seuls a avoir été tentés par la formule des PPP. Mme Jérôme-Forget l'a souvent renvoyée au Parti québécois. On retrouvait chez le précédent gouvernement des orientations similaires, mais pas à la même échelle et pas de façon si systématique», note Mme Prémont.

Chose certaine, après les premiers mouvements de résistance qui se sont manifestés, le gouvernement a adopté une nouvelle attitude pour promouvoir son projet. «Il y a véritablement un projet de "réingénierie". Compte tenu de la grande opposition, il y a un an, on essaie maintenant de procéder de façon plus masquée. On joue sur l'opinion publique pour faire ressortir la rhétorique du développement durable et ainsi faire passer la pilule. Mais derrière ça, on continue à fond de train. [...] Avec le dépôt de la politique sur les PPP, au printemps dernier, on a cru à un recul. Mais ce n'était qu'un repli stratégique», croit Mme Prémont.

Comme la vice-doyenne le souligne, le grand casse-tête de la «réingénierie» ne se limite pas aux projets de loi 60, 61 et 62. Dès l'année dernière, Québec a créé de nouvelles instances municipales, les conférences régionales des élus (CRE). Ces CRE seront appelées à jouer un rôle de premier plan dans la «réingénierie» dans le contexte de la décentralisation et de la régionalisation promises. Le président de la CRE de Montréal, le conseiller municipal Georges Bossé, voit d'un très bon oeil les changements qui s'opèrent sous les libéraux.

«Ça fait longtemps qu'il y a une certaine méfiance entre l'État et les municipalités quand on parle de régionalisation ou de décentralisation. Dans le passé, les gouvernements ont plutôt fait un partage des factures qu'une division de responsabilités ou un transfert de responsabilités sans que les budgets suivent. C'est la fois où on va le plus loin», affirme-t-il.

La CRE de Montréal est prête à assumer un rôle de leadership accru «dans tous les domaines, en éducation, en santé, en développement communautaire, par exemple, pour identifier qui est plus à même d'offrir un service pour la communauté», souligne M. Bossé, qui applaudit à la fin du «mur à mur».

Pour Marie-Claude Prémont, tout cela ressemble à un retour en arrière. D'un point de vue historique, les municipalités ont été les premiers organismes publics à expérimenter ce qu'on appelle les PPP. Puis, au cours du XXe siècle, elles ont acquis des responsabilités de services publics. C'était bien avant «les prises en charge nationales au cours de la Révolution tranquille», ce modèle québécois arrivé au bout de son temps, selon le gouvernement Charest.