Hydro-Québec: des trop-perçus aux contours flous

La centrale Robert-Bourassa (LG2) produit normalement 42 600 GWh par an. Pour pallier les variations du rendement de ses installations, Hydro-Québec entretient des comptes d’écart. C’est de là que proviendra l’argent remis aux clients pour compenser les trop-perçus, a décidé Québec.
Photo: Courtoisie Hydro-Québec La centrale Robert-Bourassa (LG2) produit normalement 42 600 GWh par an. Pour pallier les variations du rendement de ses installations, Hydro-Québec entretient des comptes d’écart. C’est de là que proviendra l’argent remis aux clients pour compenser les trop-perçus, a décidé Québec.

Le projet de loi 34 présenté cette semaine à Québec promet entre ses lignes que les « trop-perçus » engrangés par Hydro-Québec depuis 2005 seront redistribués aux Québécois. Vraiment ? Des experts doutent des mécanismes censés concrétiser l’intention. Explications.

Dans un rapport déposé en mai 2018, la vérificatrice générale (VG) du Québec notait que « le processus d’établissement des tarifs d’Hydro-Québec est complexe ». Un an plus tard, le gouvernement Legault vient de le simplifier radicalement : en un trait de crayon, Québec a imposé ses tarifs pour cinq ans, et fin de la discussion.

En lieu et place des savants calculs de la Régie de l’énergie, le projet de loi 34 du ministre Jonatan Julien (Énergie) a donc prévu un gel des tarifs pour 2020, suivi d’une indexation sur l’indice du coût de la vie pour les quatre années suivantes. Québec calcule que l’effet combiné de cette décision sera d’avoir remis aux Québécois près de 1 milliard d’ici 2024.

En ajoutant à cette somme un « rabais » de quelque 500 millions qu’Hydro-Québec devra offrir à ses clients au début de l’année prochaine, le gouvernement soutient que tous les « trop-perçus » engrangés par la société d’État depuis 2005 et identifiés par la VG l’an dernier auront été redistribués. Ce qui ne sera pas nécessairement le cas — et qui sera surtout très difficile à mesurer, soutiennent des experts. Tour d’horizon en questions.

D’où viennent les trop-perçus ? « Des écarts de rendement favorables à Hydro-Québec ont totalisé 1,5 milliard de dollars de 2005 à 2017 », écrivait la VG dans son rapport de mai 2018. Ces écarts s’expliquent par la différence entre les prévisions d’Hydro-Québec et les résultats réels enregistrés. « Hydro-Québec parle de gains d’efficience qui auraient réduit les charges au-delà de celles autorisées par la Régie de l’énergie et d’écarts de prévision, alors que d’autres prétendent qu’il s’agit d’erreurs de prévision », résumait la VG.

Le problème est connu depuis longtemps. La Régie de l’Énergie soulignait elle-même en 2017 qu’Hydro-Québec « sous-estime historiquement sa capacité à réaliser des gains d’efficience dans sa gestion, ses processus d’affaires et ses activités, conduisant à une surestimation annuelle de ses charges ». La VG, elle, remarquait qu’il n’y pas de « mécanisme d’ajustement pour tenir compte des coûts réels dans les tarifs futurs ».

L’argent dormait dans les coffres d’Hydro-Québec ? Non. La VG indiquait dans son rapport que les trop-perçus « ont permis de verser 1,1 milliard de dollars de dividendes supplémentaires au gouvernement du Québec ». « Cet argent-là retourne aux Québécois dans le dividende qu’on verse au gouvernement chaque année et qui sert à financer les services publics, les écoles, les hôpitaux », défendait un attaché de presse de la société d’État en 2017.

« Il n’y a pas eu de détournement de fonds, illustre Luc Godbout, titulaire de la Chaire de recherche en fiscalité et en finances publiques. L’argent est allé dans les coffres de l’État. »

Les 500 millions de « rabais » seront puisés où ? Selon l’analyste indépendant en réglementation d’énergie Jean-François Blain, la somme de 500 millions promise « est de l’argent qui appartient déjà aux clients, et qui aurait été remis autrement aux clients. Il n’y a aucun avantage par rapport à la situation actuelle ».

C’est que l’article 21 du projet loi stipule que l’argent proviendra des « comptes d’écart » de la société d’État — une sorte de coussin que la Régie autorise à Hydro-Québec pour s’adapter à certains imprévus. Un hiver plus doux entraînera par exemple un manque à gagner par rapport aux prévisions d’Hydro : le compte d’écart des « aléas climatiques » pourra fournir la somme manquante, et vice versa s’il fait plus froid et que les revenus augmentent.

Mais comme la VG le rappelait, la valeur des comptes d’écart est « ultérieurement intégrée dans les tarifs d’Hydro, selon des modalités autorisées par la Régie, généralement sur une période d’un an à cinq ans ». Une façon de dire que cette cagnotte revient indirectement dans les poches des Québécois. Le gouvernement rend l’opération plus concrète.

Les hausses de tarifs décrétées par Québec seront-elles profitables aux consommateurs ? Rien n’est moins sûr, affirment Jean-François Blain et Luc Godbout. « Il aurait été préférable de laisser la Régie de l’énergie déterminer quels auraient dû être les tarifs chaque année plutôt que d’imposer des augmentations comme celles-là, indique M. Godbout. Québec aurait pu laisser la marge de manoeuvre à la Régie, quitte à fixer un plafond pour les hausses. »

« Comme la Régie ne fera pas l’exercice pour les cinq prochaines années, on ne saura jamais si les hausses décrétées par Québec auront été plus élevées que celles que la Régie aurait établies. »

M. Blain rappelle pour sa part que la Régie a déjà imposé des baisses de tarifs. Et que depuis quatre ans, les hausses tarifaires accordées par la Régie ont été inférieures au taux d’inflation. Considérant l’augmentation attendue des volumes de ventes d’Hydro-Québec (notamment à cause de l’entrée en service des blockchain), M. Blain juge qu’il est peu probable que la Régie aurait accordé à Hydro des hausses aussi importantes que celles prévues par Québec. « Il y a de la poudre aux yeux » dans les calculs du gouvernement, estime-t-il.

Y aurait-il eu une meilleure façon de redistribuer l’argent ? Luc Godbout estime que Québec aurait été mieux avisé d’agir par une baisse d’impôt sur le revenu, ou par un crédit d’impôt remboursable. « Je ne pense pas que si la volonté est de remettre de l’argent aux gens, une réduction de la facture [qui ne fait pas de distinction sur les moyens financiers des destinataires] est la meilleure solution. »

Quel rôle jouera la Régie dans le futur ? Le projet de loi 34 « retire les obligations pour Hydro-Québec de faire autoriser par la Régie de l’énergie ses projets d’investissement en infrastructures », ses initiatives de réorganisation du réseau et ses programmes commerciaux. Il retire aussi à la Régie l’obligation « d’établir un mécanisme de réglementation incitative assurant la réalisation de gains d’efficience » par Hydro-Québec. Et, bien sûr, il décrète à la place de la Régie les tarifs pour les cinq prochaines années. Hydro-Québec s’est dite « extrêmement satisfaite » de la proposition. La Régie ne pouvait de son côté commenter le dossier vendredi, n’ayant pas terminé l’analyse du projet de loi.

Selon le ministre Julien, il ne faut pas voir dans le projet de loi 34 un « désaveu du rôle de la Régie ». Cette dernière « a un rôle hyper important pour protéger les consommateurs et faire le suivi des plaintes ».

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