Un cadre de référence est demandé à l’INM

Etienne Plamondon Emond Collaboration spéciale
L’INM a indiqué que la loi devrait appeler les municipalités à élaborer une politique de participation publique qui va au-delà de l’information et de la consultation pour intégrer des démarches de discussion, de délibération et de collaboration avec les citoyens.
Photo: iStock L’INM a indiqué que la loi devrait appeler les municipalités à élaborer une politique de participation publique qui va au-delà de l’information et de la consultation pour intégrer des démarches de discussion, de délibération et de collaboration avec les citoyens.

Ce texte fait partie d'un cahier spécial.

L’Institut du Nouveau Monde (INM) a reçu, le 7 avril dernier, le mandat d’élaborer pour l’Union des municipalités du Québec (UMQ) un cadre de référence de participation publique. Entrevue avec la nouvelle directrice générale de l’INM, Julie Caron-Malenfant, au sujet de ce projet et des enjeux de la démocratie municipale.

Seulement huit municipalités québécoises possédaient une politique de participation publique lorsque l’Institut du Nouveau Monde (INM) a effectué sa dernière recension sur la question, au printemps 2015.

« Les pratiques ne sont pas nécessairement très répandues et institutionnalisées », observe Julie Caron-Malenfant, qui a remplacé, le 1er mars dernier, Michel Venne comme directrice générale de cet organisme dont la mission consiste à accroître la participation des citoyens à la vie démocratique.

Le 21 février 2017, lors de la commission parlementaire à l’Assemblée nationale entourant le projet de loi 122 sur la reconnaissance d’une plus grande autonomie et de davantage de pouvoirs aux municipalités, l’INM a affirmé que l’élaboration et l’adoption d’une politique d’information et de consultation devraient constituer une mesure obligatoire. De plus, l’organisme non partisan a indiqué que la loi devrait appeler les municipalités à élaborer une politique de participation publique qui va au-delà de l’information et de la consultation pour intégrer des démarches de discussion, de délibération et de collaboration avec les citoyens.

« Le cadre réglementaire et légal actuel favorise les deux premiers échelons de la participation, soit l’information et la consultation, qui sont des échelons importants, mais qui ne sont pas les plus riches », explique Mme Caron-Malenfant. Elle reconnaît que le « niveau ultime » de participation publique, soit une collaboration qui implique une délégation et un partage du pouvoir décisionnel avec les citoyens, ne s’avère pas toujours souhaitable ou nécessaire. Néanmoins, elle croit que si « on invite les acteurs publics à s’ouvrir à ces nouvelles pratiques, beaucoup de leur résistance à l’égard des processus consultatifs pourrait tomber en vivant des processus plus intéressants, plus contributifs et plus constructifs ».

Un cadre pour l’UMQ

L’Institut invite le gouvernement du Québec à obliger les municipalités à se doter d’une politique de participation publique, mais a amorcé, le 7 avril dernier, un travail de collaboration avec l’Union des municipalités du Québec (UMQ) pour élaborer un cadre de référence en la matière que les municipalités pourront s’approprier par la suite sur une base volontaire.

Julie Caron-Malenfant assure que cette démarche ne constitue pas une action stratégique pour faire avancer leur revendication. Elle n’y voit pas non plus de contradiction avec leur demande. « On croit que les bonnes pratiques doivent être adoptées le plus largement possible », précise-t-elle.

Des règles de l’art parfois exigeantes

Le cadre de référence sera fondé sur les huit règles de l’art de la participation publique, déterminées par l’INM en 2013. Ces énoncés s’inspirent notamment des principes adoptés en la matière par l’Union européenne, l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) et l’International Association for Impact Assessment (IAIA). Ils soulignent qu’un exercice de participation publique doit, entre autres, compter sur une instance indépendante, une livraison d’informations de qualité et une prise en compte de la participation dans les décisions.

Respecter l’ensemble de ces principes constituera un défi dans l’élaboration du cadre, reconnaît la directrice générale de l’INM. « Ce sont des règles de l’art assez exigeantes, admet-elle. On énonce l’idée d’offrir un soutien financier pour que les citoyens puissent se préparer. On s’entend que toutes les municipalités n’ont pas cette capacité. »

C’est pourquoi le cadre et le guide, qui devrait découler de la même démarche, seront conçus de façon à adapter l’approche et la politique selon la taille de la municipalité. « Il ne faut pas non plus faire du mur-à-mur. Ce que l’on veut, c’est améliorer les pratiques et surtout ne pas tuer la participation avant même qu’elle soit déployée. »

Pour assurer une cohérence avec la réalité du terrain, un comité formé d’élus municipaux et de praticiens de la consultation citoyenne contribuera aux travaux menés par l’INM. Celui-ci est présidé par Nathalie Simon, mairesse de Châteauguay. « On est des experts de la participation publique, mais les vrais experts de la vie municipale sont les élus et les fonctionnaires municipaux, souligne Mme Caron-Malenfant. On va se faire “challenger” par des élus qui travaillent justement dans de plus petites ou de plus grandes municipalités afin de s’assurer que ce que l’on propose est modulable. »

Mme Caron-Malenfant juge que la situation actuelle invite les localités à trouver des moyens de s’assurer qu’ils demeurent connectés avec leur population. Le taux de participation aux dernières élections municipales en 2013 atteignait à peine 47 %, selon les chiffres du ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire. De plus, 56 % des conseillers municipaux et 47 % des maires avaient été élus par acclamation cette année-là. « Il est important de faire vivre cette démocratie participative, qui est un complément essentiel dans un contexte où le taux de participation demeure assez insatisfaisant. Elle viendrait peut-être combler le déficit démocratique », observe-t-elle.


Une application mobile pour les consultations citoyennes

L’Institut du Nouveau Monde vient de signer une entente avec la jeune entreprise technologique B-CITI pour la création d’un laboratoire numérique de la consultation citoyenne, dont l’objectif consistera à développer une application mobile pour les municipalités. « Le numérique est incontournable », croit Julie Caron-Malenfant. Si on ne peut pas « avoir la prétention d’avoir consulté une population » seulement avec l’aide d’une application sur téléphone intelligent, elle considère que celle-ci permettra de « rejoindre de nouveaux publics », notamment ceux aux prises avec des contraintes de mobilité ou de transport, tout comme les parents avec des enfants en bas âge dont les horaires permettent difficilement de se déplacer à des assemblées. « C’est en multipliant les mécanismes ou en proposant toutes sortes de modalités de participation qu’on va être capable d’inclure le plus de citoyens et d’acteurs possible dans les processus de consultation. » La directrice générale de l’INM espère que l’outil logiciel permettra aux citoyens d’entrer dans une communauté. « Si on est pour reproduire un sondage SurveyMonkey, je ne vois pas l’intérêt de faire le laboratoire qu’on vient de lancer. Il faut que la personne se rende compte qu’elle n’est pas seule avec son téléphone et qu’elle prend part à un dialogue. C’est tout un défi. »