Les grands débats – La complexité des territoires occupés

Pour Bernard Vachon, professeur retraité du Département de géographie de l’UQAM, une véritable politique d’occupation du territoire passe par la décentralisation administrative et politique. À ce chapitre, le Québec accuse un important retard par rapport à des pays comme la France, qui, depuis le début des années 1980, a procédé à une décentralisation poussée, inscrite en 2003 dans sa Constitution.<br />
Photo: Sylvain Majeau - Tourisme Québec Pour Bernard Vachon, professeur retraité du Département de géographie de l’UQAM, une véritable politique d’occupation du territoire passe par la décentralisation administrative et politique. À ce chapitre, le Québec accuse un important retard par rapport à des pays comme la France, qui, depuis le début des années 1980, a procédé à une décentralisation poussée, inscrite en 2003 dans sa Constitution.

Il y a les sujets chauds de l'actualité, et il y a les grandes questions qui perdurent au fil des jours, des mois, des années. Pour donner de la perspective à ces questions qui reviennent de façon récurrente, Le Devoir lance «Les grands débats», une série mensuelle que signeront à tour de rôle les journalistes de la rédaction.

«Quelques arpents de neige», écrivait Voltaire. Le territoire du Québec, c'est plutôt 1 667 441 kilomètres carrés, ou près de 500 millions d'arpents, un territoire vaste comme trois fois la France et 40 fois la Suisse, immense espace qu'encore aujourd'hui on a du mal à occuper.

Les termes ont changé: on parlait au XIXe siècle et au début du XXe de colonisation pour désigner les efforts de peuplement au Québec. Dans les années 60, l'État s'est consacré au développement régional, souvent avec des programmes conçus dans les capitales. Puis au début de la présente décennie est apparu dans le discours gouvernemental le terme d'«occupation» du territoire, une expression empruntée aux Français, qui parlent d'occupation dynamique du territoire.

Mais au-delà des changements de vocables, il se dégage aujourd'hui une véritable volonté des régions périphériques de prendre en main leur développement. Avec un coup de pouce de Québec, cependant.

En 1995, André Bérard, alors président de la Banque Nationale, avait soulevé tout un tollé en déclarant dans un discours à saveur néolibérale devant le Canadian Club à Ottawa, que les régions qui n'avaient que du travail saisonnier à offrir à leur population devaient se résigner à fermer. Ce que le banquier avait oublié, c'est que cela avait déjà été essayé. À la fin des années 60, de jeunes technocrates du Bureau d'aménagement de l'est du Québec (BAEQ), imbus des plus récentes théories en matière de développement économique, avaient conçu un plan prévoyant la fermeture de 85 villages de l'arrière-pays, dans l'est du Québec.

On promettait aux habitants, pour la plupart sous-éduqués et réduits à la pauvreté, des emplois et des appartements subventionnés à Matane, à Rimouski ou à Rivière-du-Loup. Dix villages furent fermés; les habitations furent incendiées pour empêcher les villageois d'y retourner.

Mais ce plan, qui a entraîné sa part de drames humains, a suscité un mouvement de résistance. Le gouvernement libéral de Robert Bourassa a ensuite opté pour des mesures d'incitation à la relocalisation, sur une base individuelle et volontaire. Parmi les 793 familles subventionnées, 587 ont déménagé dans des centres urbains. L'État subventionnait la dévitalisation des villages reculés.

En rétrospective, les résultats furent désastreux. Pour bien des gens déplacés, ce fut la perte d'un mode de vie et, comme les emplois promis ne se sont jamais concrétisés, ils furent contraints à vivre de l'aide sociale dans un HLM.

S'intégrer à Montréal

On carburait, à l'époque, à la théorie des pôles de croissance. Mandatés par le gouvernement fédéral, les économistes Benjamin Higgins, Fernand Martin et André Raynault avaient même conclu en 1970 que ce pôle de croissance pour l'ensemble du Québec serait Montréal et sa banlieue.

Les régions périphériques ne pouvaient assurer leur développement qu'en s'intégrant à l'économie montréalaise. «Tout cela doit être conçu dans l'optique d'une urbanisation presque intégrale de la population [...]. La population rurale ou semi-rurale est appelée à disparaître», pouvait-on lire dans le premier programme du Parti québécois en 1970, tel que cité par Roméo Bouchard dans son ouvrage intitulé Y a-t-il un avenir pour les régions?.

En 1991, alors que le Québec traversait une période de ralentissement économique, se déroulèrent les États généraux du monde rural. «Il existait à l'époque un désintérêt assez marqué envers la ruralité. On vivait dans un climat de morosité», rappelle la présidente de Solidarité rurale du Québec (SRQ), Claire Bolduc. Ces États généraux ont servi de déclencheur. «Ç'a créé le mouvement», estime-t-elle.

C'est d'ailleurs à la suite de cette manifestation que fut créée Solidarité rurale, qui regroupe 173 organismes engagés dans le développement des régions rurales (MRC, municipalités, Centres locaux de développement (CLD), syndicats, Desjardins, etc.).

Un mouvement voué à la mise en valeur des territoires est en effervescence. En avril 2010, à la suite d'une vaste consultation menée par Solidarité rurale, se sont tenues la Conférence nationale sur l'avenir des territoires et une Rencontre des leaders qui a conduit à la Déclaration de Shawinigan préconisant une «vision globale» pour habiter, développer, desservir et se réapproprier les territoires.

En juin dernier, SRQ a produit un avis qui recommande «la signature d'un "pacte national" sur l'avenir des territoires et l'ouverture d'un chantier pour la modernisation de la gouvernance territoriale».

La distance qui disparaît

Pour Claire Bolduc, le gouvernement Charest doit s'appuyer sur le leadership des régions, «partir de la base» et placer l'occupation du territoire au coeur de son action. «Nos territoires, c'est la source de la prospérité de l'ensemble du Québec», fait valoir Mme Bolduc. Il s'agit d'encourager un développement endogène des régions tout en misant sur leur interdépendance. «Les ruraux savent très bien qu'ils ont besoin des villes, mais les villes ont oublié qu'elles ont besoin des ruraux», fait-elle observer.

Le président de la Fédération québécoise des municipalités (FQM), Bernard Généreux, souligne que l'économie a profondément changé en raison de la mondialisation, et les progrès en matière de techniques de communication ont fait le reste. «La distance, qui était une contrainte, est en train de disparaître», avance-t-il.

«Il faut sortir du modèle de l'État-papa qui veut tout régimenter et tout régler, pour ramener dans les territoires les lieux de décision. Ça prend des moyens nouveaux», affirme Bernard Généreux. Des moyens nouveaux accordés aux quelque 100 MRC, ou structures équivalentes, et non pas tant aux Conférences régionales des élus (CRE) qui sont ancrées dans les 17 régions administratives du Québec et au sein desquelles les municipalités de moins de 5000 habitants ne sont pas représentées.

En 2007, le gouvernement Charest mettait en oeuvre la Politique nationale de la ruralité, dotée d'une enveloppe de 280 millions pour sept ans. C'était un pas dans la bonne direction, selon la FQM et SRQ, puisque cette politique s'appuyait sur le principe de «modulation» pour tenir compte de la diversité des réalités régionales et s'articulait autour de «pactes ruraux» signés avec les MRC, ce qui s'assimile aux «contrats de territoire» que réclame SRQ.

L'année suivante, le gouvernement Charest s'engageait à adopter une loi-cadre sur l'occupation du territoire. Mais on l'attend encore. En outre, les projets-pilotes de décentralisation lancés en 2006 par Nathalie Normandeau, alors ministre des Affaires municipales et des Régions, n'ont pratiquement rien donné. Pourtant, 22 MRC s'étaient montrées intéressées.

En revanche, l'avant-projet de loi sur l'aménagement durable du territoire et l'urbanisme, déposé en 2010 et qui accorde aux MRC un pouvoir de planification à long terme, est très bien vu par le milieu.

«Aujourd'hui, nous souhaitons aller plus loin en nous donnant une vision dynamique et intégrée du développement et de l'occupation des territoires. Aussi, nous entendons maximiser les retombées des interventions de l'État afin qu'elles correspondent encore davantage aux priorités des milieux locaux et régionaux», a livré au Devoir l'actuel ministre Laurent Lessard.

Pas de réforme Ryan

Pour Bernard Vachon, professeur retraité du département de géographie de l'UQAM, une véritable politique d'occupation du territoire passe par la décentralisation administrative et politique. À ce chapitre, le Québec accuse un important retard par rapport à des pays comme la France, qui, depuis le début des années 1980, a procédé à une décentralisation poussée, inscrite en 2003 dans sa Constitution. Le Québec traîne aussi la patte au regard de la Suisse, de la Suède, du Danemark, de l'Allemagne, de l'Espagne et de l'Italie.

Ce spécialiste en développement territorial signale qu'au Québec, les élus locaux se méfient de la décentralisation, «traumatisés» qu'ils sont par la réforme Ryan. Au début des années 90, le gouvernement Bourassa avait transféré aux municipalités des responsabilités, en voirie notamment, sans leur accorder de ressources financières additionnelles, une réforme dénoncée comme du «pelletage de factures».

«Il est de plus en plus évident que l'État québécois, quel que soit le parti au pouvoir, ne procédera jamais à une véritable décentralisation. La haute technocratie est trop puissante et les ministres ne sont pas suffisamment conscients des avantages de la décentralisation pour une gouvernance moderne du Québec», juge Bernard Vachon.