D'Hector Fabre à Copenhague - Le Québec est toujours à la recherche de sa place dans le monde

Le premier ministre Jean Charest est accueilli à l’Élysée par le président français Nicolas Sarkozy, lors d’une visite officielle en 2007.
Photo: Agence Reuters Philippe Wojazer Le premier ministre Jean Charest est accueilli à l’Élysée par le président français Nicolas Sarkozy, lors d’une visite officielle en 2007.

La doctrine Gérin-Lajoie forme toujours la base de l'action du Québec dans le monde. Et si le Québec eut un «diplomate» en France, avant même que le Canada n'y songe, à ce jour, la politique internationale québécoise demeure trop souvent l'affaire d'un seul ministère, voire du seul ministre en poste.

Paris — 1910, l'année de la fondation du Devoir, est aussi celle de la mort du premier diplomate québécois. Nommé en 1882 par le conseil des ministres de la province de Québec, Hector Fabre représenta le Québec à Paris pendant 28 ans.

Fils du libraire Édouard-Raymond Fabre, un ami de Louis-Joseph Papineau, Hector Fabre ne fut pas seulement le premier représentant québécois à l'étranger, il fut aussi le premier diplomate canadien. Simple colonie britannique, le Canada n'avait alors des représentants qu'à Londres. Quelques mois après sa désignation par Québec, Ottawa décida en effet de faire d'Hector Fabre son représentant en France. Autres temps, autres moeurs, Fabre cumula les deux fonctions comme si de rien n'était.

Historien de formation, Sylvain Simard, ancien ministre des Relations internationales du Québec, rêve toujours d'écrire la biographie de cet homme cultivé qui fut un journaliste réputé et dont la famille venait de Montpellier. Il n'hésite pas à désigner Fabre comme le premier véritable diplomate québécois. «Les années 1880 ont été des années très nationalistes, dit Sylvain Simard. Le premier ministre du Québec, Honoré Mercier, ira même jusqu'à parler d'indépendance. Le Québec a alors besoin d'air. Mercier et Chapleau passent plusieurs mois en France et en Europe, où ils doivent négocier des emprunts importants. Pendant presque 30 ans, Hector Fabre représentera le Québec, il entretiendra des relations dans tous les milieux influents, il animera même la vie culturelle et publiera un journal.»

Un siècle plus tard, le Québec possède une trentaine de délégations, de bureaux ou de représentants dans le monde. Il a conclu plus de 550 ententes internationales avec 80 pays ou régions. Et il demeure l'un des États fédérés les plus actifs à l'étranger, même s'il commence à être dépassé par d'autres. Pourtant, selon Sylvain Simard, la stratégie n'a guère changé depuis l'époque d'Hector Fabre. Depuis un siècle, le Québec n'a pu s'imposer dans le monde qu'en créant des précédents, en forçant le cours de l'histoire et en disputant chèrement ses nouvelles prérogatives.

Créer des précédents

Hector Fabre n'a pas agi autrement, dit Simard. Les instigateurs de cette première initiative diplomatique québécoise sont conscients qu'ils sont en train d'arracher des privilèges qui n'appartiennent alors qu'à l'Empire. Les relations internationales canadiennes seront le privilège de Londres jusqu'au traité de Westminster, en 1931. En 1891, Honoré Mercier est pourtant reçu à l'Élysée par le président Sadi Carnot et il est décoré de la Légion d'honneur. «C'est la doctrine Gérin-Lajoie avant la lettre, estime Sylvain Simard. Le Québec croit déjà qu'il doit agir à l'étranger dans ses domaines de compétence. Hector Fabre a tout compris et il crée des précédents comme on fera plus tard, dans les années 1960. À un moment, le Québec veut même signer une entente commerciale avec la France, mais Londres s'y opposera. C'est aussi à cette époque que commencent les difficultés avec la diplomatie canadienne.»

Car la bonne entente ne durera pas. À son décès, Fabre est remplacé par Philippe Roy, un libéral de l'Ouest. Le premier ministre Borden, soucieux que le Québec ne fasse pas d'ombre aux rares velléités d'autonomie d'Ottawa, exige alors que Roy cesse d'être l'agent du Québec.

À partir de 1910, le Québec n'aura plus de représentant officiel en France. Il enverra bien, entre les deux guerres, un agent censé s'occuper des étudiants qui recevaient des bourses du Québec. Une maison des étudiants canadiens sera ouverte par le gouvernement Taschereau. Mais on fermera les agences que le Québec entretenait à Londres et à Bruxelles.

D'ailleurs, les relations du Québec avec la France se refroidissent avec la montée des ultramontains au Québec et l'affirmation de la laïcité en France à partir de 1905. Tout passera dorénavant par le cadre fédéral, même s'il arrive parfois aux représentants du Canada en France de se prendre pour les représentants du Canada français. On trouve ici et là des discours de Philippe Roy qui semblent laisser entendre qu'on parle surtout français au Canada. Pour le reste, c'est la traversée du désert. «Il faudra attendre les années 1960 pour retrouver le même niveau d'intérêt envers la France et le monde», dit Sylvain Simard.

Dans les années 50, les partis politiques envisagent bien d'ouvrir des missions économiques à Londres et à Paris, mais personne n'imagine la véritable révolution qui se prépare dans ce domaine. En quelques années, le Québec ouvrira une délégation à Paris et une autre à Londres, il signera un premier traité international et donnera une base juridique à son action: la doctrine Gérin-Lajoie. Bref, en quatre ans à peine, le Québec se dotera d'une véritable personnalité internationale, ouvrant la porte à des frictions toujours plus grandes avec Ottawa. Pourtant, en 1960, le Canada ne voit rien venir.

La doctrine Gérin-Lajoie

Dès l'élection de Jean Lesage en 1960, les événements vont se précipiter. Georges-Émile Lapalme, alors ministre du gouvernement, rencontre le ministre français de la Culture, André Malraux, à qui de Gaulle a donné la mission de tout faire pour aider le Québec. On s'entend sur l'ouverture d'une Maison du Québec à Paris, qui deviendra vite une délégation générale avec un statut diplomatique. Le 27 février 1965, on signe une première «entente» avec la France concernant l'éducation. Pour justifier cette action autonome du Québec dans ses domaines de compétence, on formule la doctrine Gérin-Lajoie, qui est toujours la base de l'action du Québec dans le monde.

«Lorsqu'on relit les discours de cette époque, on découvre un ton très nationaliste, dit le politologue Stéphane Paquin, qui a dirigé la rédaction du livre Histoire des relations internationales du Québec (VLB). Un ton beaucoup plus nationaliste qu'aujourd'hui. On n'hésite pas à parler de l'État du Québec et même du pays. Au début, le premier ministre canadien Pearson est plutôt ouvert aux initiatives québécoises. Mais, assez vite, le ministre des Affaires étrangères, Paul Martin (père), va réagir. Les diplomates francophones en particulier accepteront très mal la prétention du Québec de représenter le Canada français. À cette époque, on critique le ministère des Affaires étrangères, qui fait très peu de place au français.»

Selon Paquin, la nouvelle action internationale du Québec est apparue spontanément comme le prolongement nécessaire et

inévitable de la Révolution tranquille. La doctrine Gérin-Lajoie, formulée par le haut fonctionnaire André Patry, sera élaborée après coup afin de justifier des gestes qui sont les fruits spontanés de l'ébullition politique de l'époque. «Le Québec n'a pas de permission à demander à Ottawa pour conclure des ententes internationales dans les domaines de sa juridiction, affirme Gérin-Lajoie, qui est aussi constitutionnaliste. Il n'a pas demandé cette permission pour signer un accord avec la France et ne la demandera pas quand il voudra conclure d'autres ententes du même genre avec d'autres pays.»

En 50 ans, le discours n'a pas beaucoup changé. On croirait entendre les mots de Jean Charest au sommet de Copenhague. La revendication selon laquelle les provinces doivent participer avec Ottawa aux négociations de traités internationaux est d'ailleurs formulée dès 1965 par Gérin-Lajoie, qui parle aussi de la présence du Québec dans certaines organisations internationales.

Un trou dans la Constitution

Depuis cette époque, toute l'action internationale du Québec profite de la présence d'un trou dans la Constitution canadienne. L'Acte de l'Amérique du Nord britannique, signé en 1867, ne dit pratiquement rien sur les relations internationales, puisque le Canada était alors un dominion. Le Statut de Westminster n'indique pas non plus que le gouvernement fédéral a seul la responsabilité des affaires étrangères. Un jugement prononcé en 1937 stipule que, si le gouvernement fédéral peut négocier des traités internationaux dans les champs de compétence des provinces, il n'a pas le pouvoir de contraindre celles-ci à les appliquer.

«Cette ambiguïté n'a jamais été tranchée, dit Stéphane Paquin. Et personne n'a jamais osé demander aux tribunaux de le faire. Le Canada craint que la cour ne confirme le pouvoir des provinces de négocier des traités dans leurs domaines de compétence et ne l'oblige à faire une place aux provinces dans les négociations internationales. Quant au Québec, il craint de tout perdre et que la cour n'accorde les pleins pouvoirs à Ottawa.» Cette crainte est fondée sur un précédent intervenu en Australie dans les années 1980, où la Cour suprême a accordé au gouvernement fédéral un pouvoir élargi.

Voilà la trame sur laquelle se fonde toute la politique étrangère québécoise depuis les années 60. Une politique qui a été menée aussi bien par des gouvernements souverainistes que par des gouvernements fédéralistes, précise Paquin. Avec les années, les occasions de frictions avec Ottawa ne manqueront pas. Grâce à l'appui de la France, le Québec participe à la création de la première agence de la Francophonie, l'ACCT, à titre de «gouvernement participant» identifié par les mots «Canada-Québec». Lors de la création de l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF), le problème est encore plus vif. L'OIF est en effet une organisation ouvertement politique, alors que l'ACCT s'intéressait essentiellement à la coopération, un domaine de compétence provinciale.

Après de longues années de tergiversations, «on s'entend pour séparer les sommets de l'OIF en deux parties, dit Paquin. La première partie concerne les grands enjeux politiques internationaux, et la seconde, la coopération. Le Québec est censé n'intervenir que dans la seconde. Or, depuis le premier sommet, auquel a participé Robert Bourassa, le Québec intervient partout et commente tout.» Encore un précédent!

Occuper toute la place

Cette stratégie ne s'est pas démentie depuis l'élection de Jean Charest, estime Stéphane Paquin. Au contraire, le premier ministre libéral a occupé tout l'espace possible sur le plan international, que ce soit dans les relations avec la France ou avec le reste du monde. «Jean Charest est très surprenant, dit Stéphane Paquin. On a parfois l'impression qu'il parle au nom du Canada. L'activité internationale du Québec n'a pas connu de ralentissement avec lui, comme à l'époque de Robert Bourassa. Que ce soit pour l'entente avec la France sur la mobilité de la main-d'oeuvre, la participation du Québec aux négociations en vue d'un accord de libre-échange avec l'Union européenne ou l'intervention au sommet de Copenhague, le Québec est sur tous les fronts. La barre a été fixée très haut.»

Pourtant, selon le politologue, l'action internationale du Québec souffre d'un certain nombre de handicaps. Le premier est le déficit commercial croissant du Québec, qui est dû aux importations de pétrole, mais aussi à la concurrence croissante sur le marché américain. Paquin est aussi d'avis que le Québec n'utilise pas suffisamment, sur le plan international, la force de la Caisse de dépôt et placement du Québec, un des premiers investisseurs du monde. Il croit aussi que l'action du Québec sur les questions écologiques n'est pas suivie des investissements conséquents pour en faire un leader dans les techniques de pointe.

Dans son livre intitulé Histoire des relations internationales du Québec (VLB), Paquin plaidait pour la création à Québec d'une commission parlementaire permanente sur les relations internationales, à l'image de celle qui existe à Ottawa. Une telle commission permettrait de saisir l'Assemblée nationale des grandes questions touchant la politique étrangère du Québec. Car la politique internationale québécoise demeure trop souvent l'affaire du seul ministère concerné, quand elle n'est pas tout simplement l'affaire du premier ministre.

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Correspondant du Devoir à Paris
1 commentaire
  • Andre Vallee - Abonné 13 février 2010 03 h 42

    Société distincte

    Nous le sommes et nous n'avons pas à demander la permission pour l'être encore plus. Et que ce soit significatif et passer par la souveraineté.