L'art d'étirer l'élastique

A.R. Vous avez eu une longue carrière au gouvernement du Québec où vous avez occupé plusieurs postes dans différents ministères, en particulier au ministère des Finances et au Conseil du Trésor dont vous avez été le sous-ministre. Vous avez aussi été responsable de la rédaction de plusieurs rapports, notamment sur les finances et la fiscalité locales et sur le financement de la santé et de l'éducation. Comment voyez-vous aujourd'hui l'évolution des finances publiques du Québec?

D.B. J'ai commencé ma carrière en 1964 et la plupart des postes que j'ai occupés furent dans le domaine de l'analyse et de la gestion budgétaire. Au début, j'ai été témoin de la mise en place des grandes politiques de l'État en éducation, en santé et services sociaux, en culture, etc. Le Québec a alors connu une croissance phénoménale du secteur public et cette croissance a pu être financée grâce à une augmentation des transferts fédéraux, des taxes et de la dette. Mais déjà à partir de 1974, la croissance des dépenses avait atteint un rythme de croissance de 20 %. C'était évidemment incompatible avec la croissance des revenus et au début des années quatre-vingt, la situation était devenue catastrophique: la rémunération globale des employés du secteur public était beaucoup plus élevée que celle du secteur privé, les contribuables étaient surtaxés et le Québec était surendetté.

Les gouvernements ont ensuite essayé pendant une décennie de redresser la situation, mais, devant le succès mitigé, l'Assemblée nationale a finalement voté en 1996 la Loi sur l'équilibre budgétaire obligeant le gouvernement à revenir graduellement au déficit «zéro» à compter de 1999-2000. On y est parvenus, mais on constate aussi que cette politique a eu pour conséquence de fragiliser les réseaux d'éducation et de la santé et de négliger la rénovation et le remplacement des infrastructures.

A.R. Est-ce que la crise financière mondiale remet en cause tous les efforts qui ont été faits au cours des dernières années?

D.B. Les récessions économiques ont en effet un impact important sur la situation financière des gouvernements à cause de la rigidité des dépenses face à des revenus qui stagnent ou qui diminuent. Ce fut le cas en 1982 lorsque les employés du secteur public ont eu à subir une baisse de salaire dont ils se souviennent encore. La récession de 1990 a aussi été très difficile. Par la suite, l'atteinte du déficit zéro a été facilitée par une période de croissance économique relativement bonne durant plus de dix ans, mais, malheureusement, on n'a pas encore réussi à mettre en place le cadre de gestion budgétaire qui nous permettrait d'avoir une évolution mieux contrôlée des finances publiques à long terme. La nouvelle crise économique et financière va de nouveau mettre en évidence notre vulnérabilité.

A.R. Oui, mais le gouvernement actuel a posé des gestes importants pour la stabilité à long terme au secteur public, notamment en créant le Fonds des générations pour rembourser une partie de la dette publique et en annonçant un plan d'investissement de 40 milliards dans les infrastructures. Pourquoi restons-nous vulnérables?

D.B. Vous soulevez un très bon point concernant la gestion de la dette. Depuis qu'on a atteint le déficit zéro, le public a été étonné de constater que le gouvernement continuait d'emprunter et que la dette brute augmentait d'année en année de trois à quatre milliards de dollars. Comme on sait, il y a deux raisons qui expliquent cette situation.

La première a trait aux profits d'Hydro-Québec dont la totalité est comptabilisée dans les revenus budgétaires. En réalité, Hydro-Québec verse au gouvernement un dividende qui équivaut à environ 75 % des profits totaux, ce qui oblige le gouvernement à emprunter la différence, soit plus de 600 millions de dollars en 2008-2009. La partie qui est non versée en dividende sert à Hydro-Québec pour financer ses investissements, ce qui n'empêche pas le gouvernement de la comptabiliser comme revenu pour financer son budget. Cette façon de procéder est bien expliquée dans les états financiers du gouvernement, mais, dans les états financiers d'Hydro-Québec, le même montant est présenté comme une hausse des bénéfices non répartis. Ce que ça pose comme question, c'est comment un bénéfice non réparti d'une société d'État peut être considéré comme un revenu pour le gouvernement.

La deuxième raison qui explique l'augmentation de la dette brute découle du fait que les immobilisations faites par le secteur public sont financées par des emprunts et non par les revenus courants. Cette pratique est tout à fait correcte, mais il ne faut pas oublier l'impact sur le budget qui se fera sentir les années suivantes quand le gouvernement aura à payer à même ses dépenses courantes les intérêts sur ces emprunts ainsi que la dépréciation des investissements qui ont été faits. On le voit avec le plan des infrastructures de 42 milliards qui a été annoncé pour la période 2008-2013 par le ministère des Finances. Les investissements du secteur public au cours de la période vont augmenter de 21 milliards par rapport au budget régulier normal d'investissement. L'impact total du plan sur les dépenses du gouvernement a été estimé à 1,4 milliard par année à la fin de la période.

A.R. La sortie de crise risque donc d'être plus difficile que prévu.

D.B. Tout va dépendre évidemment de l'importance du ralentissement. Mais ce que l'on voit actuellement aux États-Unis n'est pas encourageant. C'est un ralentissement inhabituel, car les taux d'intérêt sont tellement bas que la politique monétaire ne semble plus avoir d'effet sur l'économie et le secteur privé pourra difficilement être le moteur de la reprise. L'expérience des récessions passées montre combien il peut être difficile et long pour le gouvernement de se sortir d'une récession. Le plan des infrastructures va bien sûr nous aider à amortir le choc, mais comme je viens de l'expliquer, ce dernier va lui-même avoir un impact non négligeable sur la situation financière du gouvernement. Le gouvernement a déjà annoncé qu'il y aura un déficit l'année prochaine, mais on n'en connaît pour le moment ni l'ampleur ni la durée.

Je ne suis pas certain dans ce contexte que la création du Fonds des générations ait été une aussi bonne idée que l'on croit. Les contributions au Fonds font normalement apparaître un surplus budgétaire lorsque les autres éléments du budget se soldent par un équilibre. Lorsque la situation économique est bonne, il est normal de faire des surplus, mais, en période de ralentissement, la tentation pourrait être forte de cesser les contributions au Fonds des générations, ce qui serait d'ailleurs tout à fait justifié afin de minimiser un possible déficit budgétaire.

Ce que fait le Fonds des générations, c'est d'accumuler un actif parallèle aux emprunts du gouvernement et le pari derrière sa création est d'avoir, grâce à une politique diversifiée de placement, un rendement qui sera à long terme plus élevé que celui du coût des emprunts gouvernementaux. Au lieu de créer un fonds, le gouvernement aurait pu utiliser les revenus dédiés au Fonds pour réduire immédiatement ses emprunts et diminuer ainsi le niveau du service de dette. Vu autrement, c'est comme si le gouvernement avait décidé d'emprunter pour jouer sur les marchés financiers, ce qui ne se fait pas sans risque comme on peut le voir actuellement. On peut même dire que le service de dette supplémentaire qui en découle équivaut à une subvention indirecte payée par le budget de dépenses à un fonds non budgétaire.

Les contributions au Fonds des générations sont de l'ordre de 600 millions par année. L'alternative à l'existence du Fonds serait de garder pour les fins budgétaires les contributions qui lui sont réservées, mais de changer en même temps la comptabilisation des profits d'Hydro-Québec pour retenir uniquement le dividende, ce qui éviterait de faire un emprunt pour financer la différence qui est également de 600millions. Pourquoi faire compliqué quand ça pourrait être plus simple et plus compréhensible pour tout le monde? D'autant plus qu'à long terme, il y aura à mon avis peu de différence et ce sera absolument sans risque.

A.R. Vous avez mentionné que la réalisation du déficit zéro avait fragilisé la situation financière des réseaux de l'éducation et de la santé. Qu'est-ce qu'il faudrait faire?

D.B. L'approche aux réseaux de l'éducation et de la santé dépend beaucoup de la compréhension que l'on a de leur situation financière. La réforme de la comptabilité gouvernementale permet maintenant de savoir s'il y a des déficits dans les réseaux. Les états financiers de 2007-2008 ont ainsi révélé que les établissements de santé et de services sociaux et ceux de l'éducation avaient fait un déficit de 442 millions au cours de l'année alors qu'il était de 219 millions l'année précédente. Ce déficit a donc tendance à augmenter. Il est difficile de dire ce qu'il faudrait faire, car ces deux réseaux sont comme deux trous noirs, mais pour des raisons différentes. Je m'explique.

Prenons le ministère de la Santé et des services sociaux qui dépense 25 milliards de dollars. Au cours des dernières années, il a consacré beaucoup d'efforts à améliorer la pratique médicale et le fonctionnement des établissements, mais il n'a pas eu le même succès à gérer le système. Gérer le système, ça veut dire faire l'adéquation entre la demande de services, le niveau des ressources financières et la capacité intrinsèque du réseau à répondre à l'évolution des besoins. Les comparaisons interprovinciales montrent que le Québec dépense moins que la moyenne des provinces dans le domaine de la santé. La situation dans les urgences et les déficits des établissements sont des symptômes qui reflètent l'inadéquation de l'offre et de la demande des soins de santé, c'est-à-dire un sous-financement couplé à une sous-capacité fonctionnelle.

Au ministère de l'Éducation, c'est la situation inverse. Le ministère a un budget d'environ 15 milliards. Mais ce qui est surprenant quand on analyse les comparaisons interprovinciales publiées par le ministère, c'est de constater que la société québécoise consacre pour l'éducation, secteur public et privé confondu, 7,9 % du P.I.B. alors que dans le reste du Canada le pourcentage équivalent est de 6,4 %. Cette différence de 1,5 % correspond à 4,5 milliards de dollars sur la base du PIB actuel. C'est un écart qui indique non pas un sous-financement, mais plutôt un surfinancement compte tenu de la capacité de payer du Québec. Le ministère de l'Éducation n'a jamais expliqué le paradoxe qui se cache derrière cette situation.

Les ressources des deux ministères de l'Éducation et de la Santé et Services sociaux totalisent presque que 40 milliards de dollars et il me semble urgent que le gouvernement fasse un effort pour examiner en profondeur leurs difficultés structurelles, spécialement dans le contexte de la crise que nous traverserons au cours des prochaines années. Le succès de la politique budgétaire pour retourner à l'équilibre va dépendre directement de la performance de ces deux ministères.

A.R. Quelles sont vos attentes par rapport au prochain discours sur le budget?

D.B. L'annonce par la Caisse de Dépôt d'une perte de 40 milliards de dollars s'ajoute à l'ensemble des éléments dont il faudra tenir compte dans la gestion du secteur public québécois. La planification du budget 2009-2010 sera difficile à cause des incertitudes sur le plan économique, mais aussi parce que la base budgétaire 2008-2009 est déjà déficitaire d'au moins un milliard de dollars. La reprise se fera graduellement et péniblement en 2010. L'ampleur des difficultés affectant les milieux financiers et l'économie mondiale ne se résorbera pas rapidement et il faut s'attendre à ce que la situation financière du gouvernement demeure affectée pour plusieurs années. Si le plan budgétaire des trois prochaines années montrait une détérioration trop grande, il ne devrait pas être exclu d'augmenter les revenus par une hausse de la taxe de vente.

Le gouvernement devra par ailleurs être très transparent sur les difficultés et les réajustements qui devront être faits au cours des prochaines années et particulièrement sur l'évolution du financement des programmes de la santé et de l'éducation. Ce serait l'occasion, entre autres choses, de réexaminer une hypothèse qui a déjà été plusieurs fois proposée, à savoir sortir les soins de santé du budget régulier du ministère et créer une caisse santé qui aurait un financement mixte composé de subventions du ministère et des sources de revenus destinées aux soins de santé.

Les indicateurs qu'il faudra spécialement surveiller dans le prochain budget sont le déficit et la dette directe consolidée du gouvernement et de ses entités. Au 31 mars 2007, celle-ci était de 109 milliards et on prévoyait dans le dernier budget, sans tenir compte d'aucune récession, qu'elle serait de 129 milliards au 31 mars 2010. À ce rythme au 31 mars 2013, à la fin du plan actuel d'infrastructures, la dette directe pourrait être de 150 milliards ou plus, selon les déficits qui seront subis durant la période de retour à l'équilibre. Ce serait une hausse de plus de 40 milliards en six ans. Il y aurait moyen de diminuer la hausse de la dette en payant notamment à même les dépenses courantes une mise de fonds de 10 % du coût des immobilisations.

A.R. On aurait presque envie de dire: plus ça change, plus c'est pareil!

D.B. Quand on retourne en arrière sur l'évolution de la politique budgétaire, ce qui la décrit le mieux, c'est l'image de l'élastique. Au cours des quarante dernières années, on a augmenté les impôts jusqu'à ce que les contribuables québécois soient parmi les plus taxés au Canada. On a ensuite augmenté les emprunts jusqu'à ce que le Québec soit la province la plus endettée, après Terre-Neuve. Puis on a comptabilisé les profits d'Hydro-Québec jusqu'à la dernière cent. Et finalement, on évoque le déséquilibre fiscal qui selon moi n'existe pas en dehors de la question de la péréquation. On vit dans un régime où chaque niveau de gouvernement a la responsabilité de ses propres dépenses, en ayant accès à des sources de revenus diversifiées et autonomes.

J'estime que malgré les bonnes intentions poursuivies, certaines décisions des dernières années ne facilitent pas la gestion du cadre budgétaire, que ce soit le Fonds des générations, le programme beaucoup trop coûteux de l'assurance parentale et le plan pourtant nécessaire des infrastructures. En 1991, j'ai fait devant l'Institut d'administration publique du Canada à Montréal une conférence intitulée: «Impasse budgétaire ou impasse de l'État?». Lorsque tous les élastiques disponibles ont été étirés au maximum, on peut dire qu'on est rendu à l'impasse de l'État. Si on est convaincu qu'il faut donner un véritable coup de barre à la politique budgétaire, il faudrait le faire maintenant.

J'ai indiqué brièvement quelques pistes qui pourraient être considérées, mais je sais par expérience que l'administration publique est réfractaire aux critiques et aux suggestions venant de l’extérieur. Les gouvernements n’aiment pas non plus remettre en cause des services existants et ils préfèrent en général aplatir les budgets des ministères sans prendre de décision précise sur le niveau des services. Cela aussi fait partie de l’impasse de l’État, pour ne pas dire de l’impasse politique. Mais bon. Ne soyons pas fatalistes et attendons d’écouter le discours sur le budget.

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