Les référendums d'initiative populaire - Un projet qui requiert des consultations

Le ministre de la Réforme des institutions démocratiques, Jean-Pierre Charbonneau, a rapidement dû affronter un barrage de critiques lorsqu'il a révélé au Devoir son intention d'instaurer le droit d'initiative populaire d'ici aux prochaines élections générales. Même habité, comme René Lévesque l'était il y a 20 ans, par la conviction qu'en démocratie, seuls les citoyens doivent être dépositaires des institutions politiques, Jean-Pierre Charbonneau s'est rendu compte qu'il s'agissait d'un projet fragile.

Devant l'enthousiasme du ministre Jean-Pierre Charbonneau de redonner une santé démocratique à la société québécoise en proposant les référendums d'initiative populaire, des experts appellent à la prudence. Les expériences étrangères démontrent que la démocratie directe peut avoir des effets pervers qui peuvent mener à la démagogie.


Il y a plus de 20 ans, le projet de René Lévesque avait d'ailleurs été laissé en plan notamment à cause des inquiétudes des organisateurs du Parti québécois à l'époque. Ceux-ci craignaient en effet que la minorité anglophone, entre autres, abuse de cet instrument.


Il y a une dizaine de jours, lorsque Le Devoir a révélé les intentions du ministre de la Réforme des institutions démocratiques de ressusciter dès ce printemps le projet d'initiative populaire, Alliance Québec a rapidement affirmé vouloir profiter de cette éventuelle loi pour rouvrir le délicat dossier linguistique en ce qui a trait à l'éducation et à l'affichage commercial.


Toutefois, de tels référendums ne pourraient pas être exécutoires dans le régime constitutionnel actuel. Mais comme le souligne le professeur José Woehrling, de la faculté de droit de l'Université de Montréal, le gouvernement pourrait être lié aux résultats d'un point de vue moral. «Même si, juridiquement, on ne pourrait pas obliger les organes constitutionnels à agir, en pratique, on pourrait s'arranger pour que la pression soit telle que le gouvernement se sente obligé de faire adopter par le législateur des projets qui auraient été entérinés par la population», explique M. Woehrling.


Son collègue André Blais, professeur de science politique à l'UdeM, estime que l'initiative populaire doit être un mécanisme de dernier recours strictement consultatif. M. Blais s'appuie sur le fait que la population élit des gens pour prendre des décisions et s'attend à ce que les parlementaires assument ainsi leurs responsabilités.


«C'est seulement dans des circonstances exceptionnelles qu'on devrait redonner le pouvoir aux citoyens, affirme le professeur Blais. En dernière analyse, c'est le gouvernement qui prend la décision. [...] Le gouvernement pourrait accepter essentiellement le projet proposé mais il y ajouterait un bémol. Et pourquoi ne pas lui donner cette possibilité-là?»





Des inconvénients et des risques


Dans son volumineux rapport rendu public en 1992, la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis soulignait que les référendums d'initiative populaire «peuvent miner l'efficacité des gouvernements en tant que décideurs». On ajoutait que cet instrument de la démocratie directe peut être utilisé comme faux-fuyant par des gouvernements désireux de ne pas faire face aux situations explosives.


Chose certaine, l'initiative populaire semble présenter des risques de dérapage, comme c'est notamment le cas dans l'État de la Californie, aux États-Unis. Là-bas, en effet, on n'impose pas de limite aux dépenses que les groupes d'intérêt peuvent faire lors de référendums. Résultat? L'initiative populaire est une question de gros sous, dominée par les lobbyistes de tout acabit.


Contrairement à la situation californienne, le projet concocté ici par le Secrétariat à la réforme des institutions démocratiques se conforme aux règles de financement prévues à la Loi sur la consultation populaire.


On constate par ailleurs qu'en Suisse et en Californie, la multiplication des référendums d'initiative populaire a influencé, au fil des ans, le taux de participation des électeurs lors des élections générales — 50 %, soit l'équivalent ici de la participation moyenne lors d'élections partielles —, créant du coup un effet de lassitude. Et pour cause! Lors des élections américaines de 1990, le bulletin de vote californien comportait 20 questions de référendum auxquelles était annexé un document de 144 pages donnant les arguments pour et contre sur chacune des questions!


Mais il y a plus grave. Les Californiens n'ont pas la même retenue qu'en Suisse, où on n'a jamais assisté à l'adoption de «choses outrageantes» sur le plan éthique ou moral. M. Woehrling rappelle la xénophobie exprimée lors d'initiatives populaires pour interdire aux immigrants illégaux l'accès aux soins de santé et à l'école bilingue, par exemple.


«Cela peut faire passer des dispositions par lesquelles la majorité adopte un comportement assez tyrannique à l'endroit de la minorité ou de gens qui sont particulièrement démunis, vulnérables et fragiles», affirme le professeur Woehrling.


À Québec, on a déjà prévu que les questions de référendum seraient soumises à la Commission des droits de la personne afin d'éviter notamment toute forme de discrimination. Ce n'est pas suffisant, croit M. Woehrling. S'il y a un doute, il faudrait faire examiner la question par les tribunaux, de façon préventive, pour en assurer la conformité avec la Charte des droits et libertés de la personne et la Constitution canadienne.





Une idée des mouvements populistes


L'idée d'instaurer l'initiative populaire est née à la fin du XIXe siècle avec la montée du mouvement populiste aux États-Unis, dirigé par des agriculteurs et des ouvriers. Il s'agissait alors de combattre la corruption des politiciens. Au Canada, c'est dans l'Ouest que l'idée a surtout fait son chemin, permettant l'élection des United Farmers en Alberta et en Ontario au début du siècle dernier.


À l'automne 2000, l'Alliance canadienne, originaire des Prairies, a fait campagne en proposant les référendums d'initiative populaire et la mise en place d'un système de révocation des élus. Ce parti n'a toutefois jamais précisé les règles d'application de ses idées.


Comme le note le rapport de la commission royale de 1992, l'Allemagne interdit les référendums que l'on juge autoritaires. «Avant la Seconde Guerre mondiale, le régime nazi avait abusé de ce mécanisme afin d'obtenir le soutien du public pour des politiques controversées», relatent les commissaires.


Pour André Blais, l'initiative populaire demeure tout de même une idée valable que l'on doit étudier sérieusement. «Dans l'opposition à ce type de démarche, il y a de l'élitisme, affirme-t-il. On craint que les citoyens ne soient pas capables de prendre certaines décisions les plus éclairées possible. Ça m'inquiète.»


José Woehrling met en question la capacité à se prononcer sur des questions importantes de certains électeurs qui n'ont ni le temps ni l'énergie et encore moins la culture des politiciens professionnels. «On peut sinon leur faire dire n'importe quoi, du moins jouer sur leurs émotions. C'est un système qui se prête davantage à la démagogie et aux manipulations que le processus législatif ordinaire. Dans un référendum, il faut forcément simplifier les choses», indique-t-il.


L'initiative populaire apparaît donc comme un dossier à la fois complexe et fragile. Même si le gouvernement du Parti québécois dit souhaiter s'attaquer à la crise de confiance de la population dans les institutions démocratiques, il devra vraisemblablement prendre certaines précautions avant d'aller de l'avant.


Cependant, malgré les embûches, il semble que la motivation du ministre Charbonneau soit ferme. D'autant plus que son sous-ministre André Larocque, celui-là même qui avait les mêmes fonctions sous René Lévesque, est un lévesquiste déclaré qui ne semble avoir qu'un but: travailler à la souveraineté des Québécois avant celle de l'État québécois.


M. Larocque écrivait en 1997 dans un ouvrage collectif sur l'éthique gouvernementale qu'un des traits dominants de la philosophie de M. Lévesque était de «faire confiance directement au peuple, par-dessus la tête de ses élites, élues ou pas».