Une distinction entre les rôles de procureur général et de ministre serait-elle nécessaire?

La sortie explosive de Mme Wilson-Raybould cette semaine à Ottawa a permis de faire d’une question nichée un enjeu politique concret.
Photo: Sean Kilpatrick La Presse canadienne La sortie explosive de Mme Wilson-Raybould cette semaine à Ottawa a permis de faire d’une question nichée un enjeu politique concret.

Quand le gouvernement Harper a créé le Bureau du directeur des poursuites pénales en 2006, c’était pour « faire nettement ressortir l’indépendance des poursuites au criminel par rapport à l’influence politique », disait-on. Vraiment ? La crise qui secoue le gouvernement Trudeau montre les limites du modèle qui a été retenu, pensent des experts. Explications.

Prenons Jody Wilson-Raybould au mot : « Le jumelage des fonctions du procureur général avec celles d’un ministre de la Couronne peut à première vue sembler remettre en question l’indépendance et l’impartialité du procureur général dans la conduite des litiges. »

C’est ce que l’ancienne procureure générale du Canada (PGC) et ex-ministre de la Justice écrivait en 2017 dans un document détaillant les principes qui guident un PGC dans son travail. Elle ajoutait toutefois que « la responsabilité du procureur général reconnue par la jurisprudence “d’agir dans l’intérêt public” oblige celui-ci à assumer ses responsabilités juridiques distinctes sans égard à un intérêt partisan ».

La sortie explosive de Mme Wilson-Raybould cette semaine à Ottawa a permis de faire d’une question nichée un enjeu politique concret. Avec une interrogation à la clé : faudrait-il scinder les fonctions de PGC et de ministre de la Justice — comme le Royaume-Uni l’a fait — pour assurer une indépendance blindée au procureur ?

Autrement dit : comment garantir que le PGC agit sans intérêt partisan puisque la même personne siège au cabinet avec son chapeau de ministre de la Justice ? Pour reprendre l’exemple britannique, le procureur général n’y assiste pas aux réunions ministérielles.

Questionné sur le sujet vendredi, le ministre François-Philippe Champagne suggérait de « faire une pause. Nous parlons ici de plus d’un siècle de gouvernance qui a très bien servi les Canadiens. Je dirais d’être prudent avant de sauter aux conclusions [à cause d’un dossier]. D’autres pays ont fait d’autres choix, mais je pense que les Canadiens peuvent avoir confiance dans l’institution, dans l’État de droit ».

Le député conservateur Rob Nicholson — procureur général et ministre de la Justice de 2007 à 2013 — avançait jeudi « qu’il faudrait peut-être regarder la question » de la séparation des deux fonctions. « Quand j’étais ministre, un certain nombre de pays du Commonwealth avaient [choisi ce modèle]. Je me souviens que je leur disais : “Je ne crois pas que ce soit nécessaire parce que les gens de mon gouvernement respectent la différence entre le ministre et le procureur.” J’ai été là six ans et il y avait une séparation complète entre les deux. »

Et le DPP ?

À cette question que le dossier SNC-Lavalin a fait émerger s’en greffe aussi une autre : à défaut d’avoir un PGC qui ne soit pas au cabinet, pourquoi le Canada n’a-t-il pas un directeur des poursuites pénales pleinement indépendant ?

La Loi sur le directeur des poursuites pénales — adoptée en décembre 2006 à travers le plan d’action sur l’obligation redditionnelle fédérale — le dit en effet clairement : le directeur des poursuites pénales (DPP) a le « pouvoir de prendre la décision finale et exécutoire d’intenter des poursuites ou non »… sauf si le procureur général lui ordonne d’agir autrement.

Pour le faire, il doit publier une directive dans la Gazette du Canada (article 10 de la Loi). Le PGC peut aussi choisir de lancer lui-même une poursuite (article 15).

Pour justifier la création du DPP, le gouvernement conservateur expliquait il y a treize ans qu’il fallait « assurer la transparence et l’intégrité de l’appareil judiciaire fédéral ». « Il est important que les poursuites intentées en vertu des lois fédérales soient indépendantes du procureur général du Canada et du processus politique », spécifiait-on. Jusqu’alors, la tâche de déposer des poursuites incombait à l’équipe du PGC.

Poudre aux yeux

Mais cette indépendance affichée a donc les limites qu’on lui a données. Le Guide du Service des poursuites pénales du Canada le dit ainsi : « Puisque le procureur général est pleinement responsable de la fonction de poursuivant devant le Parlement, la Loi prévoit une certaine supervision de l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la poursuite. » En résumé : le DPP prend ses décisions, mais le procureur général demeure le patron.

C’est bien là le problème, affirme le professeur de droit de l’Université de Sherbrooke Maxime St-Hilaire. « On a un système canadien où le DPP n’est pas totalement indépendant, où le procureur général peut intervenir, et où en plus ce procureur siège au cabinet ! [La notion de pleine indépendance est] de la poudre aux yeux. On a fait les choses à moitié avec cette réforme. »

Le débat peut paraître théorique, mais les événements des derniers jours ont montré les impacts politiques que le modèle peut avoir.

« Sans ce pouvoir d’intervention du procureur général dans les décisions du directeur des poursuites pénales, il n’y aurait pas d’affaire SNC-Lavalin, ajoute M. St-Hilaire, qui a cosigné avec sa collègue Martine Valois un texte sur le sujet (publié par Advocates for the Rule of Law). Il n’y aurait pas eu de possibilité de pression : il aurait été inutile d’essayer de convaincre la PGC. »

De la même façon, le gouvernement Trudeau ne serait pas dans une telle tourmente « si le PGC n’était pas au cabinet », pense le professeur.

Depuis 2006, le procureur général n’a pourtant « jamais donné de directive au DPP relativement à l’introduction ou la conduite d’une poursuite en vertu » des articles 10 et 15, indiquait vendredi une porte-parole du Service des poursuites pénales.

Pour Maxime St-Hilaire, « ça ne change rien au fait que le procureur général demeure membre de l’exécutif et qu’il peut donner des instructions » au DPP. D’ailleurs, si Jody Wilson-Raybould a refusé d’annuler la décision de la DPP dans le dossier SNC-Lavalin (cela pour permettre à l’entreprise de négocier un accord de poursuite suspendue), son successeur, David Lametti, n’a pas complètement écarté cette idée.

Standards

M. St-Hilaire et Martine Valois soulèvent dans leur texte que le Canada est en deçà des standards internationaux en ce qui concerne l’indépendance du DPP. Ils appuient leur argumentaire sur un rapport déposé en 2011 par la Commission de Venise, un organe du Conseil de l’Europe dont sont membres une soixantaine de pays (le Canada y est « pays observateur »).

La Commission jugeait que « la décision d’engager ou non des poursuites devrait incomber au seul ministère public [un directeur des poursuites pénales] et non au pouvoir exécutif ou au pouvoir législatif ».

Dans les pays — comme le Canada — où le ministère public demeure subordonné à l’exécutif (dans notre cas, par le biais du PGC), la Commission notait certes que « l’exécutif est particulièrement soucieux de ne pas intervenir dans les affaires individuelles ».

Mais elle ajoutait que « même dans ces systèmes, le problème fondamental demeure, car il n’existe pas toujours de garantie formelle contre une telle intervention. Les apparences de l’intervention peuvent causer autant de dégâts que sa réalité ». D’autant plus que dans le cas de Mme Wilson-Raybould, « il semble que nous ayons dépassé les seules apparences », estime Maxime St-Hilaire.

Avec Marie Vastel



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