La question de la place du Québec toujours d’actualité

Marie-Hélène Alarie Collaboration spéciale
La première réforme arrive au Canada en 1982, soit 115 ans après sa création : « La modification a fonctionné, mais on se rappelle qu’il y a un joueur fondamental [le Québec] qui a été laissé sur le banc, qui n’a pas joué sur la glace », souligne Mme Brouillet.
Photo: Ron Poling La Presse canadienne La première réforme arrive au Canada en 1982, soit 115 ans après sa création : « La modification a fonctionné, mais on se rappelle qu’il y a un joueur fondamental [le Québec] qui a été laissé sur le banc, qui n’a pas joué sur la glace », souligne Mme Brouillet.

Ce texte fait partie du cahier spécial Recherche

La Suisse, la Belgique et même les États-Unis sont de grandes fédérations. Comme le Canada, elles sont composées de nations. Quel est l’avenir de ces collectivités minoritaires au sein de ces grands ensembles fédéraux ?

Impossible de parler de nation sans mentionner le Québec et impossible d’aborder le sujet du fédéralisme sans penser au Canada. Eugénie Brouillet est professeure de droit constitutionnel et la doyenne de la Faculté de droit de l’Université Laval. Il y a quelques années, elle signait un important ouvrage, La négation de la nation. L’identité culturelle québécoise et le fédéralisme canadien. Selon elle, le fédéralisme en soi est un système viable, mais la question qu’il faut poser est de savoir « si un régime constitutionnel colle adéquatement à la réalité des collectivités qu’il régit ». Et aujourd’hui, pour savoir si le Québec a un certain avenir au sein de la fédération, il faut revenir en arrière et voir si le passé est garant de l’avenir.

 

1867, 1982, 1987, 1992, 1995…

C’est le 1er juillet 1867 que naît le Canada, un pays qui a choisi de devenir un état fédéral géré par une constitution. Il est régi par les principes universels qui définissent ce qu’est une fédération, soit minimalement : l’autonomie de deux paliers de gouvernement dans des pouvoirs législatifs qui sont inscrits dans une constitution. Alors, l’autonomie est constitutionnalisée, ce qui signifie que les provinces ne peuvent pas réduire les pouvoirs législatifs du fédéral, pas plus que le fédéral ne peut unilatéralement modifier le pouvoir des provinces, sinon en amendant la constitution. Le Québec, à l’époque, tout comme les autres provinces, s’est donc vu reconnaître des pouvoirs qui sont inscrits dans la Constitution. « Dans le contexte de l’époque, on peut dire que le Québec avait une autonomie importante qui lui était octroyée », rappelle Eugénie Brouillet.

Pour qu’une constitution évolue, elle doit pouvoir être amendée par des réformes constitutionnelles. C’est une entreprise complexe, et un texte constitutionnel ne peut pas être modifié fréquemment. La première réforme arrive au Canada en 1982, soit 115 ans après sa création : « La modification a fonctionné, mais on se rappelle qu’il y a un joueur fondamental [le Québec] qui a été laissé sur le banc, qui n’a pas joué sur la glace », souligne Mme Brouillet. Et c’est pourquoi les tentatives suivantes d’amendement de la Constitution — l’accord du lac Meech en 1987 et l’accord de Charlottetown en 1992 — ont cherché, sans succès, à réparer le manque de légitimité de la Constitution de 1982. Puis arrive le référendum de 1995…

Jusqu’à présent, on peut voir que les réformes constitutionnelles n’ont pas été tendres envers le Québec… Et pourtant, les Québécois n’ont pas encore voté en majorité pour sortir de ce cadre constitutionnel. On peut alors penser que c’est parce qu’il y a une volonté d’y rester, mais sous certaines conditions et dans la mesure où cette fédération pourrait être redéfinie.

Les tribunaux

 

On peut bousculer une constitution par des amendements. C’est par l’entremise de ces amendements que, souvent, la population entend parler de constitution. Pourtant, du haut de son poste d’observation, Eugénie Brouillet peut le confirmer : « Une constitution évolue au quotidien. À chaque décision judiciaire que les tribunaux rendent en matière constitutionnelle. » Les tribunaux interprètent le texte constitutionnel, donc les pouvoirs des provinces et du fédéral. Lorsqu’il y a des conflits, c’est en interprétant le texte qu’ils font évoluer la constitution.

« Quand on regarde les décisions de la Cour suprême, qui est le dernier tribunal d’appel depuis 1949, on voit l’évolution du texte constitutionnel par rapport au partage des pouvoirs. Et on note une certaine tendance à la centralisation dans le cadre des pouvoirs qui sont entre les mains du gouvernement central. »

Donc, d’un point de vue global, que ce soit par la voie des amendements constitutionnels ou par celle des tribunaux, la tendance est à la centralisation. Ce qui fait dire à Mme Brouillet que le Canada agit comme une fédération mononationale, alors que les Québécois croyaient qu’au sein de la fédération d’autres nations pouvaient exister, notamment la leur.

« On ne peut pas dire que la survie de la nation québécoise est en jeu à court ou moyen terme, mais quand on parle d’une tendance à la centralisation, on peut s’interroger. À long terme, est-ce que le Québec aura toujours les outils nécessaires pour s’épanouir d’un point de vue culturel au sein de l’ensemble canadien ? » La question pourrait encore se poser.

 

La grande menace : le déséquilibre fiscal

En 1867, les compétences des provinces ne représentaient qu’un coût minime : l’éducation et la santé étaient gérées par les communautés religieuses et l’État ne s’en préoccupait pratiquement pas. Et, comme l’explique Mme Brouillet, « dans ce contexte, c’était normal que les provinces aient un peu moins de pouvoirs fiscaux parce que ça collait aux coûts de leur responsabilité constitutionnelle ». Pendant ce temps, le fédéral s’investissait dans de grands chantiers, dont le chemin de fer interprovincial, et les responsabilités fédérales progressaient. Lors de la Deuxième Guerre mondiale, tout change : le coût des responsabilités provinciales explose et, simultanément, il y a une centralisation des pouvoirs fiscaux, parce que le fédéral, en situation de guerre, a convaincu les provinces de lui céder tout le champ de l’impôt sur le revenu. « C’est ce qui a engendré le déséquilibre fiscal et c’est ce qui fait que maintenant le fédéral a beaucoup plus de revenus que ce dont il a besoin pour ses compétences constitutionnelles ; et du côté des provinces, on observe un important manque à gagner. »

Dans la fédération idéale, on pourrait s’entendre pour redistribuer l’assiette fiscale. Au Canada, ce n’est pas ce qui se produit. « Actuellement, c’est plutôt le fédéral qui utilise le surplus, ce dont il n’a pas besoin pour ses compétences, et qui le dépense dans les champs de compétence des provinces. » Et ça, c’est une menace importante pour l’autonomie des provinces. Le fédéral vient s’immiscer par le biais d’octrois de sommes d’argent — auxquels il adjoint des conditions — dans les compétences des provinces et cette pratique affecte toutes les compétences. « Le fédéral fait indirectement ce qu’il ne peut pas faire directement. » Et la plupart du temps, les provinces n’ont pas vraiment le loisir de refuser les offres du fédéral, sinon ce sont les contribuables qui sont pénalisés.

Les avantages d’appartenir à une fédération

Eugénie Brouillet le répète, la fédération est un modèle viable et elle ajoute même que « c’est un principe souple à l’intérieur duquel on peut faire preuve d’imagination ». Elle donne l’exemple du principe d’égalité des provinces dans lequel pourrait apparaître une dose d’asymétrie : « Le Québec a demandé les pouvoirs qu’il considère comme essentiels dans la mesure où la province représente une collectivité minoritaire et pas seulement au sein de la fédération, mais sur tout un continent. Pourtant, ces demandes ont heurté le principe d’égalité des provinces. Mais pour atteindre une égalité réelle, il faut parfois un traitement différent. » Est-ce que le Canada et les provinces sont prêts à consentir ces aménagements au Québec ? Et est-ce que ce sera suffisant pour assurer l’avenir du Québec au sein du Canada ? Partir ou rester, la question n’est peut-être pas si dépassée.

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