Inondations: les pouvoirs des municipalités sous la loupe

Tous les gens interrogés cette semaine s’entendent sur un point: les inondations de 2019 forceront des remises en question profondes.
Photo: Guillaume Levasseur Le Devoir Tous les gens interrogés cette semaine s’entendent sur un point: les inondations de 2019 forceront des remises en question profondes.

Deux dossiers distincts, mais des questions similaires : les municipalités du Québec exercent-elles correctement les pouvoirs qu’elles ont en matière de protection du patrimoine et de gestion des zones inondables ? Les experts sont unanimes à dire qu’il faut un changement de cap. Premier regard de deux volets.

Le débat a divisé le conseil municipal de Gatineau à l’automne 2017 : fallait-il accorder une dérogation à un concessionnaire automobile qui souhaitait s’établir en pleine zone inondable — et d’ailleurs inondée quelques mois plus tôt ? Dilemme.

L’entrepreneur n’a finalement pas eu gain de cause. « Heureusement, dit l’urbaniste Mario Gauthier, membre du nouveau Réseau Inondations intersectoriel du Québec : c’est encore inondé cette année. » Mais les arguments avancés par les partisans de ce projet résument bien les tensions que peuvent vivre les municipalités lorsque vient le temps de limiter les constructions en zones inondables.

« On dirait qu’on veut demeurer un village, avait ainsi commenté au Droit un candidat à la mairie de Gatineau (Denis Tassé) au moment du débat. Il faut développer notre ville. On dirait qu’on veut créer de la pauvreté. Moi, je veux créer de la richesse parce que c’est avec ça qu’on va pouvoir réparer nos rues. »

Quarante ans après l’adoption de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, Mario Gauthier se sert de l’exemple du concessionnaire pour illustrer les failles du système actuel. Des failles dont les inondations historiques de ce printemps ont révélé la profondeur, même si elles n’expliquent pas tout.

« Une des idées générales de la loi et des schémas d’aménagement était de demander aux municipalités ou aux MRC [municipalités régionales de comtés] d’établir les zones inondables 0-20 ans, et qu’elles s’organisent pour ne pas occuper ces zones. C’était l’esprit. Et c’était intéressant, parce que ça forçait les municipalités à s’entendre à une échelle régionale, tout en étant dans une sorte de dialogue avec le gouvernement [qui doit approuver les schémas d’aménagement]. Mais de toute évidence, on n’a pas réussi à empêcher que les zones inondables soient occupées », constate-t-il en entretien.

Et pourquoi donc ? « Les documents officiels du ministère de l’Environnement ou des Affaires municipales vont parler de “difficultés d’application de la mise en oeuvre des orientations”. Moi, je parle d’une forme de laxisme. »

Ce laisser-faire s’exprime sur deux plans, ajoute Mario Gauthier. « Pour ce qui est d’identifier les zones inondables, il n’y a visiblement pas eu de grand empressement. Il y a bien eu un sursaut après les inondations de 2017 [le gouvernement Couillard a débloqué 50 millions en mars 2018, notamment pour actualiser la cartographie des zones inondables], mais il reste beaucoup de travail à faire. Et puis, c’est une chose d’identifier les zones… mais c’en est une autre d’interdire le développement sur ces zones. »

Des impôts fonciers !

Le cas du concessionnaire gatinois rappelle à cet égard que les municipalités peuvent accorder des dérogations. Et elles le font sans qu’un grand suivi soit fait de ces décisions. « Je ne connais pas d’études sérieuses qui auraient analysé le dossier des dérogations », note l’urbaniste Gauthier. Des abus ? Mystère.

Les municipalités ont globalement une grande marge de manoeuvre pour ce qui est de permettre — ou non — la construction en zones inondables, indique Guy Chiasson, spécialiste du développement régional et professeur à l’Université du Québec en Outaouais. « Certains diront que le regard n’est pas assez centralisé là-dessus », dit-il.

Mais avant de jeter la pierre aux seules municipalités, M. Chiasson rappelle que le mode de financement de celles-ci soumet les élus à un arbitrage délicat. « Elles dépendent très fortement de l’impôt foncier [environ 70 % des revenus des municipalités en moyenne]. Les zones inondables — en bord de rivière par exemple — sont des zones très valorisées, qui peuvent rapporter des sommes importantes. Il y a donc une pression pour les élus quand vient le temps de dire non au développement et d’être rigides sur les zones à exclure. Ça a des incidences budgétaires. »

Le premier ministre Legault l’a reconnu cette semaine en discutant des incitatifs que Québec propose pour que les propriétaires d’habitations touchées par des inondations successives déménagent. M. Legault a donné l’exemple de Maskinongé, où 130 résidences touchées en 2019 l’ont aussi été en 2017. Si tous ces gens partaient, le maire « perdrait une partie importante de son assiette fiscale pour donner des services à sa population », a soulevé le premier ministre. Cette question surgira probablement dans le cadre de la renégociation en cours du pacte fiscal entre Québec et les municipalités.

Pour l’hydrologue François Brissette, professeur à l’École de technologie supérieure, le constat est néanmoins clair. « Certaines municipalités n’ont pas les connaissances techniques pour dresser des plans de zones inondables, et elles sont toujours en conflit d’intérêts [à cause de l’impact des décisions sur la valeur des taxes foncières] », dit-il.

Selon lui, on doit donc « retirer cette responsabilité aux villes et la donner au gouvernement du Québec. Les zones inondables devraient être déterminées par des instances complètement indépendantes des villes ».

Spécialiste de la gestion et de la fiscalité municipales et professeure à l’UQAM, Danielle Pilette ne pense pas que « les municipalités ont agi sur la seule foi de la rentabilité fiscale » au fil des ans. « Mais ce sont des gouvernements de proximité, proches de leurs citoyens et qui veulent favoriser l’accession à la propriété », souligne-t-elle.

A contrario de l’équation qui voudrait que toute nouvelle construction soit rentable pour une municipalité, Mme Pilette avance qu’il n’en est rien. « Les élus, souvent, ne comprennent pas l’importance des coûts marginaux que ça entraîne en services. On pense que ça va être rentable fiscalement, mais ça va être le contraire. Je conteste cet argument de la rentabilité fiscale effective. »

Pour Danielle Pilette, le problème mis en lumière par la crue des eaux tient à un ensemble de facteurs : une absence de « données probantes » incontestables fournies par Québec pour que les municipalités prennent des décisions encadrées ; un meilleur accès à l’expertise scientifique pour les petites municipalités ; le réflexe de ce qu’elle appelle la « tentation d’un développement bas de gamme », qui voit des « municipalités irresponsables et inconscientes » accepter n’importe quel projet, etc.

Le président de l’Union des municipalités du Québec (UMQ), Alexandre Cusson, défend pour sa part l’action de ses membres. « Je n’ai aucun doute sur les capacités et le professionnalisme des municipalités pour gérer ça… si on leur en donne les moyens. »

Et maintenant ?

Tous les gens interrogés cette semaine s’entendent sur un point : les inondations de 2019 forceront des remises en question profondes. Le gouvernement Legault a d’ailleurs déjà annoncé la création d’un comité interministériel pour réfléchir à l’enjeu. Mais il faudra plus, dit-on.

« On a besoin d’un véritable retour sur les expériences de 2017 et de 2019, estime Mario Gauthier. On n’a pas pris avec assez de sérieux les questions liées aux risques d’inondations. »

Ça, et de façon plus large, l’adaptation aux changements climatiques, ajoute Guy Chiasson. « Car les inondations de 2019 ne seront pas un événement isolé », dit-il.

Avec Isabelle Paré