Protocole de Kyoto - L'Ouest sort gagnant

En ratifiant le protocole de Kyoto en 2002, le Canada s'est engagé à réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 6 % par rapport au niveau de 1990 au cours de la période 2008-12. Cela représente une baisse de plus de 30 % par rapport aux émissions prévues pour cette période si rien n'était fait.

Il y a quelques mois, le gouvernement fédéral a dévoilé sa stratégie pour atteindre cet objectif dans un document intitulé «Le Projet vert: un plan pour honorer notre engagement de Kyoto». Plutôt que d'adopter une approche basée sur le principe du pollueur-payeur, le gouvernement a adopté une philosophie qui repose, en grande partie, sur des programmes dont le coût total de 10 milliards de dollars va être payé par l'ensemble des contribuables canadiens.

Le gouvernement justifie ce choix par la nécessité de concilier deux préoccupations majeures: la protection de la position concurrentielle des industries canadiennes et le partage «juste et équitable» des bénéfices et des fardeaux1. L'arbitrage que le gouvernement canadien effectue entre ces deux préoccupations conduit-il à un partage raisonnable des bénéfices et des coûts entre les provinces comme il est affirmé dans sa position officielle? Nous apportons une réponse à cette question en analysant l'impact sur les provinces des programmes fédéraux visant à diminuer les GES.

Qui est responsable?

De 596 mégatonnes (MT) en 1990, les émissions canadiennes ont augmenté à 740 MT en 2003. Les grands émetteurs finaux sont responsables de plus de 50 % de la croissance des émissions de GES. Ces grands émetteurs comprennent notamment l'industrie du pétrole, du gaz et de l'électricité thermique.

Le tableau 1 montre la répartition de la croissance totale par province. Bien que l'Alberta ne représente que 10 % de la population canadienne, sa part de la croissance des émissions de GES est de 41,6 %; il en est ainsi parce qu'une part importante de l'augmentation des émissions des grands émetteurs provient de cette province à la suite de l'expansion de la production de pétrole à partir des sables bitumineux et de la production thermique d'électricité (gaz naturel et charbon).

À l'autre extrémité, le Québec est responsable de seulement 5,2 % de l'accroissement des émissions de GES alors que sa population constitue 23,6 % de la population canadienne. La part de la population ontarienne est aussi beaucoup plus élevée que sa part de la croissance des émissions de GES. De plus, il est fort probable que la part des GES provenant de l'Alberta sera encore plus élevée en 2012 compte tenu de la forte croissance attendue de son économie.

Le plan fédéral

Une pièce maîtresse du plan fédéral pour réduire les émissions de GES est le programme pour les grands émetteurs. C'est là que se manifeste le plus explicitement la préoccupation à l'égard de la position concurrentielle des industries canadiennes. Ce programme ne vise pas à réduire les émissions totales des grands émetteurs mais plutôt à diminuer leurs taux d'émission par unité de production. Le système fixe des cibles différentes selon les sources d'émissions mais l'effort de réduction exigé par unité de production est au plus de 12 %.

Comme les industries liées à la production de gaz et de pétrole sont en forte expansion, les émissions totales des grands émetteurs vont s'accroître malgré cette cible. On peut estimer que le gouvernement fédéral prendra à sa charge environ 60 % de la croissance des émissions de GES provenant des grands émetteurs. De plus, ceux-ci ont obtenu que le prix des permis d'émission qu'ils devront éventuellement acheter soit plafonné à 15 $ la tonne de CO2. Cela signifie que, si le prix sur le marché devait excéder ce plafond, la différence serait également prise en charge par le gouvernement canadien et refilée à l'ensemble des contribuables.

Qui paie pour qui?

Nous avons calculé les transferts nets par province qui résultent de ce programme (première colonne du tableau 2). Le transfert net est défini comme le coût des émissions produites par les grands émetteurs d'une province qui sont prises en charge par le fédéral moins ce que les contribuables de cette province paient de ce coût à travers leurs taxes fédérales.

Si le prix sur le marché des permis d'émissions est de 15 $ par tonne de CO2, l'Alberta bénéficiera d'un transfert de 481 millions de dollars et la Saskatchewan, de 112 millions qui proviendront de l'Ontario (415 millions) et du Québec (179 millions). Si le prix d'une tonne de CO2 était de 25 $, soit le niveau actuel sur le marché européen du carbone, le bénéfice retiré par l'Alberta serait encore plus considérable, soit 801 millions. Celui de la Saskatchewan s'élèverait à 187 millions.

Nous avons également alloué par province les sommes prévues des autres programmes du plan fédéral. Le Fonds pour le climat s'élève à quatre ou cinq milliards de dollars et est destiné à acheter, au coût le plus bas, des crédits attestant la réduction d'émissions. Une partie de ce montant a déjà été pris en compte puisqu'il va servir à l'achat de crédits pour compenser les émissions des grands émetteurs. Nous avons réparti le solde en fonction du potentiel dont dispose chaque province de réduire ses émissions à un coût inférieur ou égal à 15 $. Une répartition par tête a été utilisée pour tous les autres programmes du Plan vert (Défi une tonne, Fonds du partenariat, etc.). Les résultats pour le transfert net apparaissent dans la deuxième colonne du tableau 2. Encore une fois, l'Alberta et la Saskatchewan sortent grandes gagnantes parce que ces provinces ont les industries où il est le plus facile d'effectuer des réductions de GES. Par exemple, ces provinces peuvent, à bon coût, produire leur électricité par des sources moins polluantes que le charbon. Elles pourront donc vendre, à profit, des crédits d'émissions au gouvernement fédéral! Encore une fois, le Québec et l'Ontario supporteront les coûts de ces transferts.

Au total, l'Alberta pourrait retirer 1425 millions et la Saskatchewan 421 millions, soit un transfert par habitant de 445 $ et 423 $ respectivement. L'Ontario et le Québec feront les frais avec des contributions de 1441 millions et 453 millions, ou encore de 116 $ et 60 $ par habitant.

Le gouvernement canadien a mis en place un système de réduction des émissions de gaz à effet de serre qui protège la position concurrentielle des grands émetteurs, donc qui les affecte peu. Par contre, le coût est refilé à l'ensemble des contribuables, et particulièrement à l'Ontario. De plus, il s'ensuit un transfert d'une province à faible revenu comme le Québec vers l'Alberta, la province la plus riche du Canada.

1. Plan du Canada sur les changements climatiques de 2002, page 12.

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