La commission Charbonneau, de mon point de vue

«J’ai exprimé mon désaccord sur un seul chapitre du rapport, soit celui où l’on affirme l’existence d’un lien indirect entre le financement politique au provincial et l’obtention par un entrepreneur ou un ingénieur d’un contrat public dans le domaine de la construction.», indique l'auteur
Photo: Jacques Nadeau Le Devoir «J’ai exprimé mon désaccord sur un seul chapitre du rapport, soit celui où l’on affirme l’existence d’un lien indirect entre le financement politique au provincial et l’obtention par un entrepreneur ou un ingénieur d’un contrat public dans le domaine de la construction.», indique l'auteur

J’ai agi à titre de commissaire à la Commission d’enquête sur l’industrie de la construction (CEIC), appelée communément la commission Charbonneau, donnant suite à un décret en novembre 2011. Auparavant, j’ai occupé la fonction de vérificateur général du Québec, de 2004 à 2011, recommandé une première fois par le gouvernement du Parti québécois, puis une seconde fois par le gouvernement du Parti libéral. Je n’ai jamais été membre d’un parti politique, sauf en 1981 et 1982 pour appuyer M. Lévesque à sa réélection et pour ce qu’on appelait alors le « renérendum ».

Mon désaccord concernant l’échelon provincial

Je me suis interdit toute intervention publique après le dépôt du rapport final de la Commission pour ne pas intervenir dans les enquêtes en cours ou être cité dans une campagne électorale ou à la chefferie d’un parti. Maintenant que tout cela est passé et que la présidente a donné son point de vue dans des interventions publiques, je peux aussi donner le mien. C’est ce que je fais par ce billet.

J’ai exprimé mon désaccord sur un seul chapitre du rapport, soit celui où l’on affirme l’existence d’un lien indirect entre le financement politique au provincial (une contribution à un candidat, à un élu ou à un parti) et l’obtention par un entrepreneur ou un ingénieur d’un contrat public dans le domaine de la construction. De mon point de vue, aucun témoignage entendu à la Commission n’appuie cette affirmation.

Au contraire, un témoin a dit n’avoir obtenu aucun avantage après avoir versé sa contribution politique au provincial. Un autre témoin a dit qu’il avait été menacé d’avoir moins de contrats d’Hydro-Québec (HQ) s’il n’augmentait pas ses contributions politiques. Pourtant, même s’il ne l’a pas fait, il n’a connu aucune baisse après cette menace.

C’est une affirmation lourde que de dire qu’il y a un lien indirect entre le versement d’une contribution politique au niveau provincial et l’obtention d’un contrat public en construction ou en ingénierie sans aucun témoin pour confirmer celle-ci. C’est la raison de mon désaccord.

En plus de n’avoir aucun témoignage appuyant cette affirmation, celle-ci a deux conséquences malheureuses.

La première est que cela occulte le fait que, depuis le début des années 1960, tous les gouvernements, qu’ils soient libéraux, péquistes ou caquistes, appuyés par des fonctionnaires compétents, ont fait de nombreux efforts pour dépolitiser l’octroi et la gestion des contrats publics obtenus grâce au versement d’une contribution politique, comme cela se voyait sous le régime de Maurice Duplessis. Des lois, des règlements, des processus administratifs et la création d’organisations publiques, dont la dernière est l’Autorité des marchés publics (AMP), ont été mis en place pour dépolitiser l’octroi et la gestion des contrats publics au niveau provincial et en assurer une meilleure surveillance.

Oui, ceux qui obtenaient des contrats publics étaient sollicités, voire harcelés, pour faire une contribution politique. Mais ils n’ont pas obtenu — même indirectement — un contrat grâce à celle-ci, selon mon interprétation des témoignages entendus à la Commission.

La deuxième conséquence malheureuse est le cynisme envers la classe politique exprimé par certains citoyens. L’affirmation d’un lien indirect, sans témoignage à l’appui, nourrit ce cynisme et encourage le dénigrement du Québec (Quebec bashing) à l’extérieur, comme l’a montré le Maclean’s en 2010 avec sa une affirmant que le Québec est la province la plus corrompue au Canada, une information repiquée ensuite par le New York Times. Plusieurs se sont offusqués de cette une affichant Bonhomme Carnaval, dont le Conseil de presse du Québec.

Des personnes ont appuyé mon désaccord publiquement, d’autres l’ont fait en privé. Je sais aussi que ma position n’a pas plu à tous, mais il faut avoir les éléments probants pour soutenir une affirmation aussi lourde. De mon point de vue, les témoignages entendus à la Commission ne la soutenaient pas. Le résultat des enquêtes non plus.

Au niveau municipal

Ici, je soumets une réponse, qui pourra être débattue, à la question suivante : pourquoi a-t-on trouvé autant de cas de corruption et de collusion dans l’appareil municipal, et rien de vraiment sérieux au provincial ? Principalement pour deux raisons.

La première ? Les élus municipaux participent au processus d’octroi des contrats en les approuvant par résolution du conseil municipal. Leur proximité avec l’appareil administratif facilite la possibilité d’influencer celui-ci. Imaginez le pouvoir discrétionnaire d’un maire qui contrôle son conseil municipal à 100 %, qui approuve les contrats, contrôle aussi son appareil administratif et dont le règne semble éternel. Quel immense pouvoir il a ! Je n’ai pas besoin de donner des noms, je crois…

La concentration du pouvoir est particulièrement propice à la corruption et à la collusion, avec ou sans l’accord des élus municipaux. D’où la nécessité pour les entrepreneurs de bien les entretenir… Si vous ajoutez qu’ils approuvent les modifications de zonage, alors vous avez le contexte optimal pour le versement de contributions politiques à tous les candidats d’importance, versement de pots-de-vin, capacité d’organiser la collusion et les élections et divers plaisirs ensoleillés.

La deuxième raison ? L’instance de contrôle fédérale ayant pour mission de détecter les situations de collusion dans les contrats publics et d’enquêter sur celles-ci, le Bureau de la concurrence du Canada (BCC), n’effectuait aucun travail sérieux sur cette question dans le secteur de la construction avant et pendant la période d’analyse des travaux de la Commission.

Pourtant, le BCC a la responsabilité de surveiller les truquages d’offres, la fixation des prix et les ententes entre concurrents. J’ai rencontré des représentants du BCC à deux occasions au début de la Commission. Bien intentionnés, ils m’ont confirmé que les coupes budgétaires avaient réduit leur capacité à enquêter. Ailleurs, des pays réalisent des analyses poussées pour détecter des indices de collusion. Le BCC n’en faisait pas, et n’était pas capable d’aider la Commission à en réaliser.

Recommander la création de l’Autorité des marchés publics (AMP) découle de cette carence. Il s’agissait de réunir et d’accroître les ressources de contrôle un peu partout dans les entités gouvernementales pour qu’elles soient plus efficaces que le BCC, mais surtout d’assister les donneurs d’ouvrage publics au niveau municipal. Il est impossible pour un village ou une ville, sauf si elle est de grande taille, de se doter d’une capacité d’analyse des possibles indices de collusion dans son marché. Il fallait créer et concentrer cette capacité au niveau provincial et lui donner l’autorité sur tous les donneurs d’ouvrage publics pour accroître celle-ci.

Le gouvernement Couillard a donné suite à cette recommandation phare de la Commission. Le gouvernement Legault a accru ses pouvoirs avec le projet de loi 12. Les donneurs d’ouvrage publics sont donc appuyés maintenant par un organisme national pouvant intervenir si des indices de collusion sont présents.

Financement politique

Plusieurs témoignages ont prouvé l’existence du stratagème des prête-noms dans le financement politique, tant au niveau municipal que provincial.

Ce stratagème était connu depuis longtemps, bien avant les travaux de la Commission. Il consiste essentiellement à demander à une personne de contribuer à un parti politique municipal ou provincial, pour être remboursée ensuite par son employeur ou par une autre personne qui pouvait être un organisateur politique ou non. Cette contribution avait aussi l’avantage de donner droit à des crédits d’impôt.

Jugeant le stratagème marginal, le directeur général des élections (DGE) a décidé de ne pas faire d’enquête approfondie. Un attaché politique a reconnu en audience à la Commission la possibilité d’utiliser des prête-noms pour obtenir du financement. Il a même suggéré des noms à un contributeur potentiel suggéré par un ancien député. Un autre témoin a discuté de la possibilité de réallouer un excédent de contribution à d’autres membres de sa famille. Bref, le stratagème de prête-noms était connu depuis longtemps, et par plusieurs, probablement.

Alors la question se pose : pourquoi le DGE n’a-t-il pas réalisé une enquête exhaustive sur ce stratagème bafouant la Loi électorale de manière évidente alors qu’il en avait les moyens financiers, car il décide lui-même de son propre budget ?

Je fais part ici de ma réflexion basée sur des témoignages de personnes ayant servi de prête-noms et d’analyses réalisées par la Commission en soulignant qu’il n’était pas dans son mandat d’évaluer l’ampleur de ce stratagème. D’abord, plus d’un parti politique provincial connaissait ce stratagème, alors pourquoi a-t-il duré aussi longtemps ? Il faut savoir que le DGE est conseillé par un Comité consultatif formé seulement d’élus à l’Assemblée nationale. Ce comité consultatif aurait pu suggérer au DGE de faire une enquête exhaustive. Aucune preuve d’une telle demande n’a été déposée à la Commission. La présence dans ce comité d’experts indépendants des partis aurait probablement incité le DGE à réaliser une enquête approfondie et transparente sur ce stratagème, surtout après avoir reçu une lettre du président de l’Assemblée nationale d’alors, Jean-Pierre Charbonneau, s’en inquiétant.

Transparence et objectivité

La Commission a fait des recommandations pour rendre plus transparente, plus objective et plus responsable la question du financement politique au provincial. J’en discute de deux ici.

D’abord, en recommandant que le Comité consultatif au DGE soit aussi composé de personnes non élues, indépendantes des partis politiques et nommées par le DGE. Malheureusement, cette recommandation n’a pas encore été mise en place.

Ensuite, en recommandant d’entendre le DGE chaque année dans une commission parlementaire comme le veut la loi. Cette audition annuelle aurait pu permettre au DGE de discuter de ce stratagème plus souvent et aux médias d’en prendre connaissance. Cette recommandation de la Commission a été finalement mise en place tel que le prévoyait déjà la loi.

Les règles du financement politique ont été profondément changées au cours des dernières années. Le stratagème de prête-noms n’a probablement plus l’importance qu’il avait. De mon point de vue, la Commission a fait oeuvre utile par ses audiences, ses analyses et ses recommandations pour contrer le stratagème des prête-noms.

Quelques autres brefs commentaires

Le décès du troisième commissaire, réputé juriste de l’Université McGill, a été une énorme perte pour la Commission. Son non-remplacement a été une erreur, car il n’a pas permis une discussion élargie entre les commissaires.

Les commissaires s’alimentent du travail des enquêteurs et des procureurs pour leurs conclusions. Ils ne vont pas sur le terrain, sauf pour les analyses et l’élaboration des recommandations.

Les coûts de la Commission sont inférieurs aux sommes remboursées par les entrepreneurs et les firmes d’ingénierie aux villes et à l’État. En soi, la Commission a fait ses frais, mais, plus important, elle a permis à l’État de se doter de nouvelles lois et de nouveaux règlements et d’une organisation surveillant et encadrant mieux l’octroi et la gestion des contrats publics dans le secteur de la construction.

Plus de la moitié des recommandations de la commission Charbonneau ont été mises en application totalement ou partiellement, selon un comité indépendant de la Commission. Merci aux membres et aux analystes de ce comité d’avoir fait ce suivi.

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