Du sort des 14 députés à l’autonomie constitutionnelle du Québec

«La sanction du non-respect de l’obligation n’étant pas explicitement prévue par les textes, il revient à l’Assemblée nationale, suivant son autonomie institutionnelle ainsi que ses privilèges et immunités parlementaires, d’établir les conséquences associées au choix de ne pas prêter serment», écrit l'auteur.
Photo: Tony Tremblay Getty Images «La sanction du non-respect de l’obligation n’étant pas explicitement prévue par les textes, il revient à l’Assemblée nationale, suivant son autonomie institutionnelle ainsi que ses privilèges et immunités parlementaires, d’établir les conséquences associées au choix de ne pas prêter serment», écrit l'auteur.

Le débat sur le serment des députés au roi est important. Bien que symbolique, ce serment est révélateur de la nature profonde de nos institutions ainsi que de l’ambiguïté qu’elles cultivent entre la souveraineté démocratique du peuple, puis celle institutionnelle et historique de la Couronne. Or, ce débat mérite mieux qu’un bras de fer partisan organisé dans l’empressement des circonstances, voire dans l’improvisation. À cet égard, le chef de Québec solidaire, Gabriel Nadeau-Dubois, et celui du Parti québécois, Paul St-Pierre Plamondon, ont raison d’en appeler à la discussion avec les autres partis.

Faut-il une motion, une loi, un règlement, une décision de la présidence ? Les solutions procédurales sont nombreuses dans la mesure où l’on circonscrit les vertus et les limites de chacune. Chose certaine, l’obligation de prêter serment existe. Même si le Québec ne reproduit pas le serment dans ses lois ou dans le Règlement de l’Assemblée nationale, cette obligation est prévue à l’article 128 de la Loi constitutionnelle de 1867.

Devant la détermination de plusieurs députés de ne pas se soumettre à cet exercice, les solutions à court terme doivent être distinguées de celles à long terme. À long terme, une réponse durable suppose une modification de l’article 128 de la LC1867. Plusieurs manières de procéder existent — certaines ont plus de chances de succès que d’autres —, mais, dans l’intervalle, il faudra tout de même statuer sur le sort des députés récalcitrants.

Des solutions à court terme

La sanction du non-respect de l’obligation n’étant pas explicitement prévue par les textes, il revient à l’Assemblée nationale, suivant son autonomie institutionnelle ainsi que ses privilèges et immunités parlementaires, d’établir les conséquences associées au choix de ne pas prêter serment.

On peut imaginer toute une gradation de conséquences. À première vue, la sanction la plus évidente, même si elle rompt avec nos valeurs démocratiques, serait l’impossibilité de siéger, et ce, tout en conservant les autres avantages de la fonction de député. Cette solution n’est toutefois pas unique. Une ligne dure — et sans précédent — consisterait à priver les députés de leur accès à l’hôtel du Parlement, de leurs avantages et de leurs indemnités, dont des budgets associés à l’organisation de leur bureau de circonscription. Manifestement disproportionnée, cette sanction demeure néanmoins conceptuellement possible.

À l’inverse, plusieurs réponses apparaîtraient nettement plus pondérées. Par exemple, d’ici à ce qu’une solution à long terme soit adoptée, les députés concernés pourraient conserver leur accès à l’Assemblée, leur droit de parole, mais sans voir leurs votes comptabilisés. Bref, il reviendra à l’Assemblée de trancher.

Or, s’ils sont exclus des débats en chambre, les députés se heurteront rapidement au problème d’équité procédurale suivant : ils ne disposeront d’aucun représentant à l’intérieur de l’Assemblée pour « plaider » leur cause. Sans motion, sans appel au règlement, sans décision de la présidence, les députés exclus ne pourront faire les représentations formelles qui s’imposent sur les conséquences associées à leur refus de prêter serment. Si les autres partis politiques boudent la question (comme ils ont longtemps boudé le dossier d’Yves Michaud), ceux qui seront coincés à l’extérieur risquent d’y rester longtemps.

Pour éviter cette situation, deux voies de passage semblent envisageables. Elles requièrent évidemment la collaboration de l’Assemblée nationale. Or, une telle collaboration serait plus facile à obtenir si les leaders des partis politiques prenaient le temps, ensemble, de faire le point sur la question.

En amont de la prestation de serment, l’Assemblée pourrait se considérer comme satisfaite de l’utilisation de synonymes. Comme l’expliquait récemment dans ces pages Serge Joyal, la jurisprudence canadienne a complètement renversé la signification historique du serment. Elle a supprimé la dimension de loyauté personnelle à l’endroit du roi pour y substituer désormais une signification institutionnelle. Cette jurisprudence ne résiste certes pas à l’analyse historique ; elle correspond néanmoins, aujourd’hui, à l’état du droit contemporain au Canada. Cette équivalence entre la monarchie, l’État, ses institutions et ses lois offre à l’Assemblée nationale une marge d’interprétation qu’elle aurait avantage à exploiter.

L’autre solution, en aval des cérémonies d’assermentation, consisterait à minimiser les conséquences juridiques associées au refus de plusieurs députés de se prêter à un tel exercice. À cet égard, la privation du droit de vote des députés ainsi que le maintien de leur droit de parole pourraient être une sanction proportionnée. À ce jour, le fait que l’Assemblée soit disposée à organiser des cérémonies uniquement consacrées au serment au peuple est déjà le signe d’une attitude raisonnable et conciliante.

Des solutions à long terme

Pour abolir l’obligation de prêter serment à Charles III, un acte juridique qui modifie l’état du droit sera, tôt ou tard, nécessaire. À moins que l’Assemblée se considère comme satisfaite de l’utilisation de synonymes à la Couronne, lesquels sont déjà reconnus par la jurisprudence canadienne applicable au serment de citoyenneté, le Québec devra exercer son autonomie constitutionnelle, la part du pouvoir constituant qui lui a été réaffirmée par l’article 45 de la Loi constitutionnelle 1982.

Pour ce faire, le Québec peut agir indirectement, en adoptant un projet de loi ou une modification du Règlement de l’Assemblée nationale qui énoncerait une norme plus récente que celle prévue par le texte de 1867. C’est ainsi que le Québec a procédé en 1968, lorsqu’il a aboli son Conseil législatif et, du même coup, restreint les prérogatives du roi ou du lieutenant-gouverneur d’en nommer les membres.

Cela dit, le Québec aurait tout avantage à faire les choses plus clairement en modifiant explicitement le texte de 1867. À l’image de l’adoption des articles 90.Q1 et 90.Q2 de 1867 dans la loi 96, il pourrait poser un geste d’affirmation sans équivoque, au vu et au su de l’ensemble de la fédération.

Que la modification du texte de 1867 soit directe ou indirecte, des voix s’élèveront à coup sûr pour jeter un doute sur cette manière de faire et préconiser l’exigence d’un consentement unanime du fédéral et des provinces. La lettre de Serge Joyal parue dans ces pages ainsi que l’opposition du Parti libéral à l’adoption du projet de loi de Sol Zanetti en témoignent. Or, cette controverse a fait son temps.

En vérité, le Québec dispose de la capacité de réformer ses institutions tant qu’il ne modifie pas les caractéristiques essentielles et fondamentales de la monarchie. De toute évidence, la mention explicite du roi Charles III n’est pas une caractéristique essentielle ou un compromis historique fondamental de la fédération. Un serment au peuple du Québec, conjugué à un engagement à l’endroit de nos lois et de nos institutions (qui comprennent évidemment la monarchie), serait une modification parfaitement conforme à la part du pouvoir constituant dont le Québec dispose unilatéralement.

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