L’impossible réforme du Conseil de sécurité

Les États-Unis et la France ont profité de l’ouverture des travaux de l’Assemblée générale de l’ONU la semaine dernière, pour relancer l’idée d’une réforme du Conseil de sécurité afin d’accueillir de nouveaux membres et de limiter l’utilisation du droit de veto.
Photo: Michael M. Santiago/Getty Images/AFP Les États-Unis et la France ont profité de l’ouverture des travaux de l’Assemblée générale de l’ONU la semaine dernière, pour relancer l’idée d’une réforme du Conseil de sécurité afin d’accueillir de nouveaux membres et de limiter l’utilisation du droit de veto.

Lors de l’ouverture des travaux de l’Assemblée générale de l’ONU la semaine dernière, les États-Unis et la France ont relancé l’idée d’une réforme du Conseil de sécurité afin d’accueillir de nouveaux membres et de limiter l’utilisation du droit de veto. Les propositions française et américaine ont-elles une chance d’aboutir ? Pas le moins du monde, tant sont nombreux les obstacles qui se dressent sur le chemin de la réforme.

Les deux présidents ont passé sous silence le fait que depuis plus de 30 ans, la réforme du Conseil est à l’ordre du jour des débats de l’Assemblée générale. Créé en 1945, le Conseil consacre la domination des vainqueurs, les cinq membres permanents actuels, États-Unis, Russie, Chine, France et Royaume-Uni, et fait une large place aux pays du Nord (États-Unis, Russie, Europe), au détriment de ceux du Sud. Il a été élargi une fois en 1965 pour accueillir de nouveaux membres non permanents, qui sont passés de six à dix, à la suite de l’accession à l’indépendance de dizaines de pays. Mais cela n’a en rien satisfait le désir de représentativité des États du Sud ou de ceux dont la puissance a émergé dans la reconfiguration du monde qui a suivi la fin de la guerre froide.

Les discussions sur la réforme s’éternisent depuis des décennies, car elles achoppent sur deux questions : la révision de la composition du Conseil par l’addition de membres permanents et non permanents, et le droit de veto.

Sables mouvants

 

La révision de la composition du Conseil fait consensus, mais elle se heurte au moins à deux obstacles. Le premier porte sur la représentation géographique. Combien de nouveaux sièges faut-il octroyer à chacun des cinq blocs régionaux reconnus au sein de l’ONU ? L’Afrique a des revendications particulières à ce sujet, car elle est la seule région à ne pas disposer d’un membre permanent au Conseil. Quelles que soient les propositions avancées, le nombre total de membres du Conseil passerait de 15 à 21, 24, ou même 27.

Le deuxième obstacle est intimement lié au précédent. Si le nombre de sièges doit augmenter afin de mieux représenter les 193 membres de l’organisation, il reste à déterminer leur répartition entre permanents et non permanents. Ici, nous entrons dans les sables mouvants de la politique internationale où s’entrechoquent volonté de puissance et rivalités régionales. Les questions se multiplient et trouvent rarement de réponses claires et nettes.

Au groupe de cinq membres permanents actuels, combien doit-on ajouter de nouveaux membres permanents ? Et sur quels critères baser leur sélection ? Si l’Inde semble une candidate toute désignée, le Pakistan pourrait faire valoir son statut d’État nucléaire pour revendiquer une place. L’Allemagne et le Japon se voient bien occuper un siège, mais cela ne viendrait-il pas encore ajouter au poids prépondérant des États occidentaux (France, États-Unis, Royaume-Uni) dans leurs rangs ?

À défaut de désigner de nouveaux membres permanents, serait-il possible de créer une catégorie de membres semi-permanents dont les titulaires pourraient siéger quelques années et être rééligibles ? Enfin, que dire des membres non permanents élus pour deux ans ? Jusqu’où élargir ce groupe composé actuellement de 10 pays, et doit-on modifier les règles pour que ses membres soient admissibles à une réélection immédiate, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui ?

Il y a la question du droit de veto, la plus délicate. Les aspirants à un nouveau siège de membre permanent réclament ce privilège. Ils s’estiment tout aussi puissants et responsables que les cinq Grands. Cette revendication ne fait pas consensus. Une majorité de pays, dont le Canada, rejette l’extension du veto, pour ne pas dire le veto tout court. Ils l’estiment archaïque et voient en lui un symbole du caractère inégalitaire de la société internationale.

Les cinq grandes puissances tiennent à leur veto, mais affichent une certaine ambiguïté quant à son extension à d’autres pays. La France y est favorable à certaines conditions, mais pas les États-Unis. Les opinions sur cette question sont aussi campées qu’elles sont floues, ce qui rend presque impossible l’atteinte d’une position commune.

Enfin, pour réformer la Charte, il faut l’accord des deux tiers des membres de l’ONU, y compris les cinq grandes puissances. Un seul veto bloque tout.

Nouvelles bases

 

Sur papier, la réforme du Conseil est un projet séduisant. Toutefois, il faut se demander si un Conseil réformé changerait vraiment les réalités de la puissance sur la scène internationale. Il serait sans doute plus représentatif, mais dans l’exercice du pouvoir, l’ajout de l’Inde, du Brésil ou du Japon aurait-il empêché les États-Unis d’envahir illégalement l’Irak ou la Russie d’attaquer brutalement l’Ukraine ? Non.

Quant à l’idée de limiter le recours au droit de veto des grandes puissances en cas de crimes à grande échelle ou à des situations rares et extraordinaires, comme l’ont suggéré les présidents Macron et Biden pour contrer les veto russes sur l’Ukraine, peut-il être appliqué dans la réalité ? Non. Car, au bout du compte, les grandes puissances font ce qu’elles veulent à l’ONU ou en dehors, sachant qu’elles ne courent pratiquement aucun risque.

Le changement est-il possible ? Historiquement, ce sont de grandes catastrophes qui ont abouti à la création d’un nouvel ordre mondial et de ses institutions. La défaite de Napoléon en 1815 a donné naissance au Concert européen et à un arrangement entre puissances européennes jusqu’en 1914. La Première Guerre mondiale a remodelé l’Europe et permis la création de la Société des Nations, alors que la Seconde Guerre mondiale a consacré la naissance de deux superpuissances et le remplacement de la SDN par l’ONU.

Peut-être que la seule façon de changer le Conseil tout en évitant la guerre serait de fonder sur de nouvelles bases une nouvelle ONU. Bonne chance !

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