Un précédent passé sous silence

Dans la cohue médiatique et politique qui a entouré le jugement de la Cour suprême sur le mariage des conjoints de même sexe le jeudi 9 décembre dernier, quelque chose de plutôt remarquable est arrivé à la Chambre des communes sans que personne le relève dans les médias. Ce jeudi-là, tard en soirée, le gouvernement fédéral a été battu à deux reprises sur des motions budgétaires proposées par un membre du conseil des ministres, Reg Alcock, président du Conseil du trésor.

Selon les conventions constitutionnelles canadiennes, tout vote engageant des deniers publics est considéré comme étant de facto un vote de confiance à l'endroit du gouvernement. Le gouvernement avait donc trois options après ces votes:
- demander un vote de confiance de la Chambre pour se maintenir en place;
- demander à la gouverneure générale de chercher un nouveau premier ministre capable d'avoir la confiance de la Chambre;
- demander à la gouverneure générale de dissoudre la Chambre.

Pourtant, rien de ceci n'a été fait.

Une adoption indispensable

Les deux motions du ministre Alcock s'inscrivaient dans les cycles budgétaires appelés «travaux de subsides» (business of supply), qui permettent l'adoption du budget principal des dépenses, essentiellement l'octroi des crédits — à partir du fonds consolidé — à l'ensemble des activités du gouvernement en trois cycles. Le premier cycle se termine le 23 juin, le deuxième, le 10 décembre, et le troisième, le 31 mars.

Après le dépôt du budget fédéral — qui porte sur les modifications aux impôts et taxes ainsi que sur l'octroi de fonds aux grands programmes gouvernementaux et aux postes budgétaires comme le service de la dette —, le budget principal des dépenses est la deuxième grande opération budgétaire du gouvernement fédéral. Sans l'adoption par le Parlement du budget principal des dépenses, les ministères et organismes gouvernementaux n'auraient pas d'argent et ne pourraient pas payer leurs fonctionnaires. Selon un ouvrage publié par l'École de la fonction publique du Canada, «[...] certains votes, par exemple sur des éléments comme le budget ou le budget principal des dépenses, sont toujours jugés comme des votes de confiance».

C'est le gouvernement en conseil qui a proposé les motions sur des crédits budgétaires et il a été battu. Le fait qu'il ne s'est rien passé du point de vue de la procédure parlementaire est un précédent dans les annales du parlementarisme canadien et remet en question les fondements du principe de gouvernement responsable.

D'ailleurs, Larry Bagnell, secrétaire parlementaire du ministre des Ressources naturelles et assermenté comme membre du conseil des ministres, a déclaré au Daily Whitehorse Star le 10 décembre qu'il considérait les votes budgétaires du 9 décembre comme des votes de confiance pour se défendre d'avoir voté en faveur du maintien du budget du registre des armes à feu, très impopulaire au Yukon, une circonscription qu'il représente à la Chambre des communes.

Une bataille pour Papineau

Au Parlement de Westminster, contrairement au Parlement canadien, il est fréquent que le gouvernement perde un vote sur des crédits budgétaires étant donné le nombre de députés qui y siègent. C'est une façon pour le caucus gouvernemental de démontrer un peu d'indépendance vis-à-vis du gouvernement. Dans une telle situation, le gouvernement, à la suite d'un vote perdu, ne fait que déposer une motion de confiance envers lui-même pour se maintenir en poste et le caucus gouvernemental, ayant inscrit sa dissidence budgétaire, se rallie à la motion pour éviter le déclenchement d'élections générales.

Baldwin, Lafontaine et Papineau se sont battus politiquement et parfois physiquement pour que le système politique établisse ce principe à la base même du gouvernement responsable.

Rappelons à ce titre que les 92 résolutions de 1834 de l'Assemblée législative du Bas-Canada étaient animées par le principe du gouvernement responsable et réclamaient pour l'Assemblée le pouvoir de contrôler les subsides, c'est-à-dire le contrôle sur les dépenses. Étant donné le refus du lieutenant-gouverneur, de son conseil et de Londres, Papineau et l'Assemblée législative refusèrent de les voter, privant ainsi les fonctionnaires de salaire. Un des éléments déclencheurs des rébellions de 1837 a d'ailleurs été la décision de Londres d'autoriser le gouvernement en conseil du Bas-Canada à puiser directement dans les coffres de l'État sans l'assentiment de l'Assemblée.

Incompétence libérale

Il n'y a pas d'autorité neutre pour forcer l'application de ces règles qui, par définition, sont conventionnelles; seule l'acceptation générale de leur valeur par la classe politique et médiatique leur donne une force morale. Le 9 décembre dernier, le gouvernement fédéral a fait preuve d'incompétence dans sa gestion parlementaire pour éviter de se faire battre sur deux motions budgétaires; les partis fédéraux, eux, n'ayant aucun intérêt pour des bouleversements importants avant Noël ou le déclenchement d'élections en pleine période des Fêtes, n'ont pas crié au scandale; les médias, enfin, étaient trop occupés avec une importante décision de la Cour suprême.

Nous sommes bien conscients que personne ne souhaite des élections à l'heure actuelle. Mais il s'agit d'un principe fondamental du système politique canadien. Les libéraux n'auraient pas dû être aussi incompétents dans leur gestion parlementaire, et il y avait une solution facile d'application pour corriger cet égarement. Si les libéraux avaient déposé une motion de confiance envers eux-mêmes, celle-ci aurait sûrement été adoptée, aucun parti n'ayant intérêt à faire tomber le gouvernement, et la question aurait été réglée. Les libéraux ont donc fait preuve non seulement d'incompétence parlementaire mais d'ignorance des pratiques conventionnelles établies.

L'intérêt général ne sera peut-être pas servi par un changement de gouvernement ou des élections générales, mais le sera-t-il davantage par l'abandon d'une tradition parlementaire et constitutionnelle? C'est une question qui mérite d'être posée car les systèmes politiques de type britannique fonctionnent par précédents, et le plus récent est annonciateur de l'abandon du vote de confiance implicite sur les motions budgétaires. [...]

Les médias avaient créé toute une cohue quand il est devenu apparent que le sous-amendement du Bloc québécois au discours du Trône, à l'automne, avait des chances d'être adopté à un moment où la stabilité du gouvernement n'était pas vraiment en jeu. C'est Paul Martin lui-même qui a causé une tempête politique en en faisant un vote de confiance. Il n'était pas dans l'obligation de le faire. Maintenant qu'un véritable cas de confiance se présente à la Chambre des communes, c'est le silence.

Si c'est l'opposition qui décide des budgets des différents organismes gouvernementaux, celui de la gouverneure générale et du Conseil privé en l'occurrence, pourquoi n'occupe-t-il pas les sièges ministériels? Comment un ministre peut-il être imputable de son budget devant le Parlement — la responsabilité ministérielle étant un autre important pilier de la démocratie canadienne — quand ce sont les partis d'opposition qui en fixent les paramètres? [...]

Le précédent du 9 décembre dernier nous apparaît inquiétant. S'il est considéré valide, le gouvernement ne subira plus la sanction ultime pour sa mauvaise gestion. Que le gouvernement soit majoritaire ou minoritaire et qu'il se fasse battre par l'opposition ou son propre caucus sur une question budgétaire, il n'aura plus l'obligation de se mériter la confiance de la Chambre ou de démissionner. Bref, l'opposition et le Parlement sont aujourd'hui un peu moins un contrepoids au pouvoir déjà très impressionnant de l'exécutif. Il est clair que la démocratie y a perdu au change.