L’avenir du logement abordable

On ne connaît pas l’impact de la chaîne de déménagements suivant la construction d’un logement non abordable au Québec, mais il est documenté aux États-Unis. 
Photo: Pedro Ruiz Archives Le Devoir On ne connaît pas l’impact de la chaîne de déménagements suivant la construction d’un logement non abordable au Québec, mais il est documenté aux États-Unis. 

L’auteur est professeur titulaire au Département des sciences économiques de l’École des sciences de la gestion de l’UQAM. Il a également été ministre des Finances et de l’Économie dans le gouvernement québécois.

Il est raisonnable de penser qu’à la lumière de l’expérience de la dernière année, on a assisté à un changement de la culture d’entreprise en faveur du télétravail. Or, si le télétravail comporte des avantages indéniables, il requiert que chacun dispose d’un espace suffisant à la maison. La pandémie, en popularisant le télétravail, a donc assurément provoqué une hausse permanente de la demande d’espace.

Cette hausse de la demande pour plus d’espace survient dans un contexte où, depuis 30 ans, la construction n’a pas suivi le rythme de formation des nouveaux ménages. En effet, dans un tableau consultable sur le Web, on constate que, sauf pour la période 2012-2016, l’accroissement de l’offre de logements (les mises en chantier) a été inférieur à celui de la demande de logements (la formation de nouveaux ménages). Ainsi, de 1992 à 2011, l’ajout net annuel de logements a été négatif, ce qui signifie que le nombre de ménages par logements disponibles augmentait. Cela n’a pu que contribuer à accroître les prix et la difficulté de certains ménages à se loger. De 2012 à 2016, on a assisté à un revirement favorable, avec un ajout annuel net positif de logements, mais la hausse importante des prix pendant cette période donne à penser que le marché n’a pas été altéré de manière fondamentale.

C’est dans ce double contexte qu’on constate un manque de logements locatifs abordables. Selon la SCHL, en 2020, le taux d’inoccupation des logements abordables à Montréal était de 1,6 % pour les ménages du premier quintile de revenus (inférieurs à 25 000 $, loyers inférieurs à 625 $) et de 1,4 % pour les ménages du deuxième quintile de revenus (entre 25 000 $ et 36 000 $, loyers entre 625 $ et 899 $). Ces faibles taux d’inoccupation confirment une véritable rareté de logements abordables pour ces ménages.

 

Comment régler ce problème ? Certains préconisent un resserrement du contrôle des loyers. Je crois qu’ils font fausse route. Pour un segment donné du marché, le contrôle des loyers crée un écart entre les quantités de logements offerte et demandée. Et puisque la quantité demandée est plus grande que celle offerte, des familles ne parviennent pas à dénicher le logement désiré. Le contrôle des loyers fait donc des gagnants et des perdants. Les gagnants sont ceux qui réussissent à se loger et qui bénéficient d’un loyer réglementé sous le prix courant. Les perdants sont ceux qui ne parviennent pas à se loger à un coût réglementé abordable. En resserrant davantage le contrôle des loyers, on avantagerait ceux qui disposent déjà d’un logement abordable, mais au risque d’aggraver la situation de ceux qui n’en ont pas, ou même de créer de nouveaux perdants. Il y a de bonnes raisons de maintenir le contrôle des loyers au Québec, mais à l’évidence, le resserrer ne résoudrait pas le problème de rareté.

Agir sur l’offre

Pour régler le problème, il faut plutôt agir sur l’offre de logements abordables. D’abord en augmentant la construction de logements sociaux. À cet égard, l’effort actuel du gouvernement du Québec est nettement insuffisant. Avec 5500 logements sociaux dans les trois prochaines années, soit une moyenne de seulement 1833 nouveaux logements par année, on ne réglera certainement pas le problème. Le gouvernement du Québec doit refaire ses devoirs.

Quant au rôle du secteur privé (à but lucratif) dans l’offre de logements abordables, la question comporte plusieurs aspects. À Montréal, on veut contraindre le secteur privé à offrir du logement abordable. En gros, un promoteur ayant le projet de construire des immeubles résidentiels doit en réserver 20 % pour le logement abordable. Une telle mesure, bien intentionnée, réduit la rentabilité des projets immobiliers, avec deux conséquences possibles. La première est qu’une partie du manque à gagner des promoteurs soit compensée par une hausse du prix des logements non abordables. La seconde est qu’on assiste à une réduction de la construction de nouveaux immeubles résidentiels de toutes catégories, ce qui serait une bien mauvaise nouvelle.

En effet, la construction de logements non abordables peut avoir un effet bénéfique sur le logement abordable. Le mécanisme à l’œuvre est simple. Supposons qu’un logement nouvellement construit soit loué à 2000 $ par mois. On peut concevoir qu’un ménage vivant dans un logement loué à 1600 $ le quittera pour emménager dans le nouveau. La construction du logement de 2000 $ en libère donc un à 1600 $. Évidemment, l’histoire peut se poursuivre, et un ménage payant 1200 $ pour son appartement pourrait décider de le quitter pour emménager dans celui à 1600 $, libérant ainsi son appartement à 1200 $. Et ainsi de suite. Il est en fait envisageable que la chaîne des déménagements se poursuive et en vienne à libérer un logement abordable de moins de 900 $. La construction du nouvel appartement à 2000 $ aura alors accru d’un logement l’offre de logements abordables à moins de 900 $.

Bien sûr, la chaîne des déménagements peut être interrompue pour plusieurs raisons, et un nouveau logement à 2000 $ ne libère pas « automatiquement » un logement abordable. Mais d’après une étude du W. E. Upjohn Institute, le phénomène est important aux États-Unis : la construction de 100 nouveaux logements non abordables y libère, en quelques années, 39 logements dans les quartiers où résident les ménages du quintile de revenus les plus faibles. Il s’agit d’un apport substantiel.

On ne connaît pas, pour le Québec, l’impact de la chaîne de déménagements qui suit la construction d’un logement non abordable. Il s’agit d’une question empirique qui devra obtenir une réponse. Mais, faute d’une réponse à cette question, il faut être prudent avant d’imposer des contraintes qui pourraient réduire la construction de logements non abordables. L’obligation faite aux promoteurs privés de construire 20 % de logements abordables en réduisant la construction de nouveaux logements non abordables pourrait paradoxalement mener à une réduction de la disponibilité de logements abordables. On saura un jour si la politique du 20 % a un impact à la baisse sur les mises en chantier. Si c’est le cas, il faudra alors être prêt à apporter des ajustements à cette politique.

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