Que faire de la Loi sur l’équilibre budgétaire?

«La loi impose l’obligation au gouvernement de faire des versements au Fonds des générations chaque année», écrit l'autrice.
Photo: Jacques Nadeau Le Devoir «La loi impose l’obligation au gouvernement de faire des versements au Fonds des générations chaque année», écrit l'autrice.

La semaine dernière, le ministre des Finances du Québec faisait part de certaines de ses réflexions à propos d’un éventuel retour à l’équilibre budgétaire. M. Girard s’est notamment demandé si la définition de surplus budgétaire que l’on trouve dans la Loi sur l’équilibre budgétaire du Québec était adéquate. La loi impose l’obligation au gouvernement de faire des versements au Fonds des générations chaque année. Toujours en vertu de la loi, ces versements doivent cependant être exclus du calcul des surplus de la province. Par conséquent, la loi oblige le gouvernement à atteindre l’équilibre budgétaire, mais en ne tenant pas compte des sommes qui sont versées au Fonds des générations.

La question que pose le ministre est tout à fait légitime. Les versements au Fonds des générations ne sont pas une dépense courante : il s’agit d’un placement, donc de l’épargne. Est-il alors pertinent de mettre de côté de l’argent au moment où on doit aussi emprunter ? La réponse sera probablement plus claire après avoir fait une analyse comparant les coûts et les gains : est-il avantageux d’emprunter pour épargner ou pas ? Il est encore trop tôt pour le savoir, car l’incertitude règne sur les taux d’intérêt futurs. Par contre, les dispositions actuelles de la loi ne permettent pas au ministre de prendre une décision basée sur une telle analyse.

La définition de surplus n’est pas la seule qui demande réflexion. Celle de la dette mérite aussi qu’on s’y arrête. Légalement, la dette brute de la province ne devra pas être supérieure à 45 % de son PIB en 2025-2026. S’il n’y avait pas eu la pandémie, le Québec aurait atteint cette cible dès cette année, donc plus tôt que prévu. Cependant, le problème ne concerne pas la cible, mais plutôt la manière dont on définit cette dette. La dette brute mentionnée dans la loi n’est en fait pas une dette brute. Cette dette correspond à la somme de tous les emprunts du gouvernement, à laquelle on doit soustraire la valeur du Fonds des générations. Ainsi, la dette brute n’est pas une dette brute, mais bien une dette nette.

Mais est-ce un vrai problème ? Certains souligneront que la définition exacte de la dette brute du Québec est clairement présentée dans les publications du gouvernement. C’est vrai. Par contre, tous, à commencer par les non-initiés, n’ont pas le réflexe de vérifier les définitions, surtout lorsque les concepts devraient être clairs à première vue : on ne devrait pas s’attendre à ce qu’une dette brute soit en fait mesurée sur une base nette. La définition actuelle de la dette brute utilisée par le gouvernement du Québec mène à une confusion qui est préjudiciable pour la population, mais avantageuse pour le gouvernement, surtout quand il se compare aux autres provinces qui, elles, mesurent leur dette brute sans en soustraire certains éléments.

Certains pourraient s’inquiéter de ce que les réflexions du ministre mènent à une possible modification de la loi. Soyons clairs sur un point dès maintenant : la loi sera nécessairement changée, car Québec ne sera pas en mesure de la respecter. Cette loi ne permet tout simplement pas au gouvernement de faire face aux circonstances exceptionnelles actuelles. Ce ne sera pas la première fois qu’on devra modifier la loi cependant. Cela avait déjà été fait lors de la crise financière de 2009. Québec avait alors suspendu son application jusqu’en 2015.

Le Québec est loin d’avoir été la seule province à avoir agi ainsi. En fait, toutes les provinces qui avaient une loi sur l’équilibre budgétaire (il y en avait huit à l’époque) ont soit suspendu, soit modifié, et même, dans certains cas, ont tout simplement abrogé leur loi après la crise financière de 2009. Certaines provinces (mais pas le Québec) ont profité de cette crise pour innover. L’Alberta, par exemple, avait autorisé certains déficits afin de tirer avantage de taux d’intérêt très bas. La Nouvelle-Écosse, quant à elle, avait abrogé sa loi, mais obligé le gouvernement à publier régulièrement des informations financières et budgétaires détaillées. La transparence budgétaire avait donc été renforcée.

La présente crise fournit donc l’occasion au gouvernement de réfléchir à l’usage du Fonds des générations, au bien-fondé et à la justesse des définitions et objectifs qu’il se donne, et même à la réelle utilité d’une loi sur l’équilibre budgétaire. Parmi les huit provinces qui ont eu une loi sur l’équilibre budgétaire par le passé (seules l’Île-du-Prince-Édouard et Terre-Neuve-et-Labrador n’en ont jamais eu), il n’en reste que deux qui continuent de prohiber les déficits de nos jours : le Québec et la Colombie-Britannique. Il serait pertinent de se demander pourquoi. On devrait aussi réfléchir à la qualité de l’information qui est fournie publiquement. À ce sujet, le Québec pourrait certainement faire mieux.


 
2 commentaires
  • Mario Jodoin - Abonné 10 septembre 2020 00 h 41

    Un autre point

    Mme Tellier présente bien les lacunes de la «Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations», sauf une. En effet, cette loi laisse dans le Fonds les rendements sur les placements effectuées avec le capital du Fonds, mais impute au service de la dette les frais d'intérêts sur les emprunts effectuées pour disposer de ce Fonds. Par exemple, s'il y a 10 milliards $ dans le Fonds comme maintenant, le gouvernement doit emprunter 10 milliards $ de plus qu'il ne le ferait sans l'existence du Fonds. À disons 3 % d'intérêts, cela représente 300 millions $. Or, comme cette dépense est imputée au service de la dette, le gouvernement doit faire un surplus supplémentaire de 300 millions $ pour respecter la Loi.

    D'ailleurs, cette partie de la Loi est la raison pour laquelle le ministre Leitao avait décidé d'utiliser une partie du Fonds pour rembourser la dette, car le Fonds était parti pour valoir 40 milliards $ en moins de 10 ans, ce qui aurait fait en sorte que les frais d'intérêt aurait monté à (avec toujours un taux de 3 %) 1,2 milliard $. Avec ce surplus supplémentaire à effectuer, l'équilibre budgétaire tel que défini dans la Loi aurait été difficile à atteindre.

    Le plus simple serait d'imputer ces frais d'intérêt au Fonds. De cette façon, il garderait uniquement les profits de ses placements et non pas tous les rendements, comme c'est le cas actuellement. Et cela permettrait d'évaluer de façon plus tranârente son effet sur la dette et sur les finances publiques.

  • Yves Corbeil - Inscrit 10 septembre 2020 14 h 20

    Quel fond des générations

    Quand on prends compte de la situation crée de toute pièce par Ottawa pour acheter la prochaine élection et surtout, surtout empiété toujours plus sur les compétences provinciales. 10 ans de très mauvaises années déficitaires en une seule, ça ne s'invente pas cela, pandémie ou pas. Aider le peuple, oui absolument mais tous les commerces, industries et grandes corporations sans distinction dans la même veine de grande générosité avec l'argent du peuple, ça me pose un problème, un gros problème pour justement les générations qui suivent et vont devoir payé la facture de Justin.