Trop-perçus et nouveau cadre tarifaire d’Hydro-Québec

Selon l'auteur, le gouvernement s’est réinséré dans la détermination directe des tarifs d’électricité et il en sortira gagnant au cours du premier exercice de cinq ans.
Photo: Michael Monnier Le Devoir Selon l'auteur, le gouvernement s’est réinséré dans la détermination directe des tarifs d’électricité et il en sortira gagnant au cours du premier exercice de cinq ans.

À la fin de la dernière session, le gouvernement a introduit un projet de loi visant à régler le problème ponctuel des trop-perçus d’Hydro-Québec auprès de sa clientèle québécoise, à geler les tarifs au niveau actuel pour l’année 2020 et à les laisser croître au taux de l’inflation les quatre années suivantes. Je poursuis deux objectifs dans ce texte : d’abord, présenter la modification qui est apportée au cadre réglementaire des tarifs d’électricité au Québec ; ensuite, en déduire les implications pour le niveau attendu des tarifs d’électricité et pour le partage des gains de productivité entre les clients d’Hydro-Québec et le gouvernement, qui est le propriétaire de cette dernière.

Après la nationalisation de 1962, les grilles tarifaires étaient conçues par Hydro-Québec et approuvées directement par le gouvernement. L’instauration du dividende à payer à son unique actionnaire, qui est le ministre des Finances, en 1984, a créé un conflit d’intérêts pour le gouvernement. D’une part, ce gouvernement approuvait le niveau des tarifs d’électricité et d’autre part, il percevait un dividende sur le bénéfice net de sa société d’État. La porte était donc ouverte à l’usage opportuniste des tarifs d’électricité par le gouvernement à des fins électoralistes ou budgétaires.

Pour mettre à jour sa politique énergétique et adapter le cadre réglementaire de sa société d’État au nouveau contexte d’ouverture des marchés de gros de l’électricité aux États-Unis, le gouvernement réunit une table d’experts. À la suite d’une vaste consultation, celle-ci recommanda unanimement dans son rapport publié en 1996 la création d’un tribunal administratif indépendant ayant pour fonction d’analyser et d’approuver les tarifs d’électricité à la suite d’audiences publiques. C’est ainsi qu’est apparue la Régie de l’énergie à la fin des années 1990.

Coûts prévus

La Régie approuve les tarifs d’électricité en s’appuyant sur les coûts prévus qu’Hydro-Québec aura à supporter pour satisfaire à la demande attendue l’année suivante. Les coûts comprennent non seulement les coûts de main-d’oeuvre et d’exploitation, mais aussi les coûts en capital, dont un taux de rendement normal qui est à la base du dividende payé au ministre des Finances. Les réalisations ne suivent pas exactement les prévisions et ces écarts donnent lieu aux trop-perçus ou aux manques à gagner. Ce problème existe pour toutes les entreprises publiques ou privées d’électricité et de gaz naturel en Amérique du Nord. La solution la plus fréquente est la création d’un fonds de prévoyance qui est ajusté rapidement dans les exercices tarifaires subséquents sous la surveillance des organismes réglementaires.

Au cours de la période allant de 1978 à 2018, le prix moyen de l’électricité pour les ventes au Québec est passé de 5,47 à 5,44 ¢ le kilowattheure en dollars constants de 2002, alors que les ventes ont progressé de 142,8 à 172,8 TWh ; ce prix moyen n’a donc pas changé. Deux facteurs ont un rôle déterminant sur l’évolution des tarifs à long terme lorsque les tarifs d’électricité reposent sur le coût moyen. D’une part, il y a l’augmentation des coûts de génération causée par le développement de sites hydroélectriques de plus en plus coûteux et de nouvelles filières dictées par le gouvernement, comme la filière éolienne. D’autre part, il y a les gains de productivité. Ces deux facteurs poussent les tarifs dans des directions opposées et l’annulation de leur impact au cours des deux dernières décennies résulte simplement du hasard ; il n’y a pas de lien fondamental entre les deux facteurs.

Avant la modification proposée du régime tarifaire, les ajustements tarifaires découlant des nouveaux coûts et des gains de productivité étaient effectués chaque année. Avec le nouveau régime, l’ajustement se fera seulement tous les cinq ans. Or, Hydro-Québec dispose présentement de surplus et la demande interne stagne. Il n’y aura donc pas de pression à la hausse due au développement de nouvelles centrales. Par contre, l’amélioration de la productivité se poursuivra.

En liant le niveau des tarifs à l’inflation, le gouvernement ne tient pas compte de cette amélioration tendancielle de productivité et accaparera la totalité des gains pendant cette période. Il n’y aura plus de trop-perçus ni de manque à gagner parce que les tarifs ne reposeront plus sur les coûts. Le gouvernement s’est réinséré dans la détermination directe des tarifs d’électricité et en sortira gagnant au cours du premier exercice de cinq ans. Il a effectué un virage réglementaire majeur sans en fournir la motivation et sans présenter les objectifs poursuivis.

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