Une analyse économique des fusions forcées - Ni productives, ni plus concurrentielles, ni équitables

Les promoteurs des fusions forcées de 2001 ont mis en avant plusieurs arguments économiques pour justifier leur vision, notamment que les fusions municipales permettent de réduire les coûts de production, de favoriser le développement économique et d'améliorer l'équité fiscale. Ces prétentions sont-elles conséquentes avec la théorie économique et les expériences vécues ailleurs?

Le cadre d'analyse de la dynamique des municipalités le plus reconnu par les économistes est celui formulé par Charles Tiebout (tee bow). Selon ce dernier, les citoyens, aux prises avec une multitude de municipalités locales offrant une gamme diversifiée de services, choisiront la communauté qui satisfera le plus leurs goûts et leurs besoins.

Les citoyens ayant une forte préférence pour les services publics se concentreront dans les communautés offrant un haut niveau de services et donc de taxation alors que ceux qui en demandent peu choisiront les municipalités ayant moins de services et d'impôts fonciers. La concurrence entre les diverses administrations municipales fera en sorte qu'elles se spécialiseront pour satisfaire différents groupes de clientèle. [...] Ainsi, une agglomération efficace serait composée d'une multitude de municipalités, une mosaïque urbaine où les citoyens sont à même de choisir le milieu de vie qui leur convient.

L'attrait du modèle de Tiebout est qu'il s'agit justement du type d'organisation municipale que l'on retrouve dans plusieurs agglomérations urbaines ailleurs dans le monde et qui prévalait avant les fusions forcées au Québec.

Selon la théorie économique, la fusion des communautés locales compromet l'équilibre efficace résultant de la concurrence entre les municipalités. Les expériences vécues ailleurs le confirment et toutes les publications scientifiques dénoncent les effets pervers des fusions forcées: hausse de coûts, baisse de qualité, désengagement des bénévoles, déficit démocratique et hausse de taxes sont les plus fréquemment évoqués.

Il n'existe aucune publication scientifique qui dresse un bilan positif des regroupements forcés, que ce soit sur le plan économique, démocratique ou social. Ceci confirme que les fusions municipales sont inspirées par des groupes d'intérêt circonscrits, que la moindre mobilité et la monopolisation qui en résultent se font dans leur intérêt, au détriment de l'intérêt général. Il n'existe pas de conditions particulières qui permettent de supposer qu'il en sera autrement au Québec.

Diversité et démocratie

Dans le modèle qui prévalait avant la réforme, les municipalités locales d'une même région étaient chapeautées par des municipalités régionales (ou communautés urbaines) pour assurer la gestion des services devant être produits à l'échelle de l'agglomération en raison de la présence d'économies d'échelle. [...]

Les municipalités régionales permettaient de dégager une vision concertée du développement économique, vision qui reflétait la diversité des populations de la région. Cette même diversité engendrait certes des débats d'idées et des divergences de points de vue, mais n'est-ce pas là le propre de la démocratie? [...]

Les mégacités sont-elles plus aptes à favoriser le développement économique que les mosaïques urbaines? L'analyse des expériences étrangères nous enseigne qu'elles ne le sont pas. On retrouve parmi les régions économiquement les plus dynamiques de la planète des agglomérations urbaines comptant plus de 100 municipalités locales, comme les régions de Boston, de la Silicon Valley et bien d'autres. La concurrence que se livrent les municipalités locales est loin d'être stérile: elle est plutôt garante de l'efficacité de la production des services municipaux dont bénéficient également les entreprises. [...]

Fiscalité

Au chapitre de l'équité fiscale, on ne règle pas des problèmes fiscaux par des changements de structure. Il est simpliste, voire démagogique, de prétendre analyser l'équité du régime fiscal municipal en comparant uniquement les taux de taxation ou la valeur des propriétés des différentes municipalités locales. Un taux de taxation unique à l'échelle régionale est loin de garantir une amélioration de l'équité fiscale d'une agglomération. Dans les faits, bon nombre de ménages à faible revenu paient plus d'impôts fonciers aujourd'hui en raison des fusions.

Au Québec, on dispose d'un instrument de choix pour contrer les problèmes d'équité fiscale à l'échelle municipale, soit le crédit d'impôts fonciers. Si problème d'équité fiscale il y avait avant les fusions, il suffisait de bonifier le crédit d'impôts fonciers pour les contribuables et, au besoin, de réviser le mode et les sources de financement de certains services pour les rendre plus équitables.

D'aucuns prétendent qu'il existe une autre source d'iniquité dans notre régime municipal, soit celle engendrée par la consommation par des banlieusards de services municipaux pour lesquels ils ne paient pas. Cette croyance largement répandue n'a jamais été démontrée de façon suffisamment convaincante pour rallier la communauté scientifique.

Même si c'était le cas, il serait préférable de résoudre le problème autrement que par des regroupements forcés. En effet, les banlieusards vont en ville pour des motifs bien précis, principalement le travail, les études, les divertissements ou le magasinage. Or les propriétaires d'entreprises, de commerces ou d'écoles qui engendrent ces déplacements paient un taux de taxes foncières allant jusqu'au double du taux résidentiel, notamment pour compenser les dépenses additionnelles que leurs clientèles occasionnent aux villes. Dans le Montréal d'avant la fusion, le secteur non résidentiel assumait environ 70 % des services municipaux. Si cela était insuffisant, l'efficacité commandait que l'on hausse les taxes des secteurs d'activité économique déficitaires et non que l'on fusionne les municipalités.

En conclusion, les promoteurs du modèle de gouverne municipale favorisant les regroupements forcés doivent trouver leur justification ailleurs que dans les arguments économiques [...]. Il serait enrichissant de connaître la position des autres disciplines concernées afin de savoir s'il existe des arguments valables et scientifiquement rigoureux pour justifier les fusions.