Peut-on «déchirer» l’entente avec les médecins spécialistes?

Quel que soit leur mode de rémunération, les professionnels de la santé travaillant pour l’État bénéficient des garanties découlant des conventions de l'Organisation internationale du travail, soulignent les auteurs. 
Photo: iStock Quel que soit leur mode de rémunération, les professionnels de la santé travaillant pour l’État bénéficient des garanties découlant des conventions de l'Organisation internationale du travail, soulignent les auteurs. 

L’entente intervenue entre le gouvernement du Québec et la FMSQ a soulevé un tollé, plusieurs se demandant si l’État pourrait revenir sur cette entente. Deux positions opposées se sont fait jour : d’un côté, certains invoquent la nouvelle jurisprudence de la Cour suprême du Canada (CSC) pour insister sur l’impossibilité de revenir sur l’accord signé par les deux parties ; de l’autre, on insiste au contraire sur le principe de la souveraineté parlementaire pour favoriser la réouverture de l’entente, en invoquant ainsi la récente modification législative des régimes de retraite des employés municipaux.

De notre point de vue, aucune de ces deux positions n’est adéquate. La question décisive est à cet égard celle de la portée de la jurisprudence de la CSC et de son impact sur la liberté d’association des professionnels de la santé.

La liberté constitutionnelle d’association

En 2007, la CSC opéra un revirement jurisprudentiel complet pour affirmer le caractère fondamental du droit de négociation collective : elle jugea inconstitutionnelles certaines dispositions d’une loi de la Colombie-Britannique annulant des clauses librement négociées dans le secteur de la santé.

Ce revirement jurisprudentiel a provoqué un véritable tsunami dans les rapports collectifs du travail, d’autant qu’un jugement subséquent reconnut le caractère fondamental du droit de grève, à l’occasion d’un litige portant sur la définition des services essentiels. Dans ces deux jugements de 2007 (B.C. Health Services) et 2015 (Saskatchewan Federation of Labour), la CSC accorde une importance cruciale aux conventions no 87 (liberté d’association) et no 98 (négociation collective) de l’Organisation internationale du travail (OIT). Ces deux conventions fondamentales, ratifiées par le Canada, représentent, telles qu’analysées par le Comité de la liberté syndicale (CLS) de l’OIT, une source « hautement persuasive » d’interprétation de l’article 2d) de la Charte canadienne.

Les droits de négociation des professionnels de la santé

Suivant le CLS, quel que soit leur mode de rémunération, les professionnels de la santé travaillant pour l’État bénéficient des garanties découlant des conventions no 87 et no 98 de l’OIT. Par conséquent, les droits de syndicalisation, de négociation collective et, s’agissant de services essentiels, de recours à l’arbitrage exécutoire des différends doivent être reconnus aux fédérations médicales. Or, tel est (sauf l’arbitrage) le cas au Québec en vertu de la Loi sur l’assurance-maladie et de certaines ententes collectives. Certes, la liberté d’association ayant pour objectif de contrer l’impuissance du salarié isolé face aux entités puissantes que sont le patronat ou l’État, sa traduction au niveau d’une catégorie historiquement privilégiée comme la profession médicale appelle un certain nombre de réserves ; cependant, il ne saurait être question de priver les médecins des droits syndicaux susmentionnés, ce qui contredirait les exigences du droit international.

Admettons aux fins de la discussion qu’un nouveau gouvernement souhaite modifier le mode de rémunération des médecins en substituant, en tout ou en partie, le principe du salariat plutôt que celui du paiement à l’acte et en réduisant le poids relatif de la rémunération des médecins dans le budget global de la santé. Personne ne niera à l’État le droit légitime de modifier pour l’avenir le mode de paiement des médecins, du moment que la liberté syndicale de ces professionnels de la santé est garantie en conformité avec les normes de l’OIT. Toutefois, dans la mesure où l’État entend agir avant l’expiration (2023) de l’entente, ceci implique l’annulation de clauses de l’accord collectif en vigueur. Une telle mesure n’est généralement pas compatible avec les principes de la liberté syndicale. À ce stade, nous concluons qu’il y aurait, au sens de la jurisprudence de la CSC, « entrave substantielle » au processus de la négociation collective.

Toutefois, le constat « d’entrave substantielle » ne met pas fin à l’analyse de constitutionnalité. Il faut en effet procéder au second stade de l’analyse, laquelle concerne la justification, au regard de l’article premier de la Charte canadienne, de l’atteinte à la liberté d’association. La CSC impose ici un test portant sur la rationalité de l’objectif poursuivi et sur la proportionnalité du moyen utilisé. Le fardeau de la preuve reposerait alors sur l’État, mais nous pouvons anticiper l’essentiel de l’argumentation, à la lumière des débats publics ayant fusé de toutes parts depuis la conclusion de l’entente avec la FMSQ. La validité de l’objectif (réduire le fardeau financier que représente la rémunération à l’acte) ne saurait à notre avis faire de doute. Quant à la proportionnalité du moyen retenu (rouvrir l’entente sans attendre son expiration), le critère décisif demeure celui de l’atteinte minimale : parmi une gamme de choix raisonnables, l’État doit choisir celui susceptible de porter atteinte le moins possible à la liberté d’association. Vraisemblablement, et à la condition de discussions prélégislatives de bonne foi avec les fédérations médicales, le fait pour l’État de garantir le droit à la syndicalisation, à la négociation collective et à l’arbitrage des différends des médecins (c’est là un impératif incontournable) validerait le nouveau cadre législatif.

Conclusion : à la question relative à l’annulation de l’entente FMSQ, on ne peut répondre simplement : souveraineté du Parlement ! ou, à l’opposé, pacta sunt servanda ! Cependant, à la condition de respecter les principes ci-dessus, une telle annulation serait vraisemblablement validée par les tribunaux.
 


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9 commentaires
  • Robert Beauchamp - Abonné 24 mars 2018 05 h 01

    La légitimité

    Un principe qui n'a pas été évoqué ici, soit celui du conflit d'intérêts pourtant déjà dénoncé par l'ancien ministre de la santé Claude Castonguay. En effet, l'entente actuelle est signée sous la gouverne de 2 médecins spécialistes pour les médecins spécialistes: Gaétan Barrette et Philippe Couillard.

    • Richard Maltais Desjardins - Abonné 24 mars 2018 09 h 00

      Nous avons tous pleinement le droit, à titre privé, de suspecter un tel conflit d'ntérêts. Mais il ne pourrait pas être formellement invoqué pour obliger à ouvrir l'entente. Ce n'est pas pour rien que messieurs Couillard et Barrette doivent être désignés par ce titre civil plutôt que par leur statut de « docteurs » dans l'exercice de leurs fonctions. La seule dignité qui leur soit reconnue en tant que membres du parlement et mandataires de l'exercice du pouvoir de l'État, c'est celle de citoyens. Cela a pour corollaire que tous les membres jouissent à priori de la même présomption de bonne foi et de fidélité aux intérêts de la nation, quels que soient les intérêts qu'ils ont pu, peuvent, pourront y trouver à titre de citoyens. Cette présomption n'est pas absolue, certes, mais elle n'a pas à leur être déniée. Faire ainsi droit au soupçon disqualifierait à peu près tout le monde de la capacité à exercer les fonctions. Le pari qu'on fait, c'est que si les intérêts particuliers ne peuvent faire autrement que de se manifester, la force du nombre et la diversité des points de vue exercent un contrôle tel que - non ! - les ententes que le gouvernement noue avec les médecins ne peuvent être suspectées d'avoir été faites secrètement et de manière intéressée. Mais au cas où cette suspicion serait malgré tout assez forte, il y a toujours moyen de chasser du pouvoir ceux dont on pense qu'ils en ont abusé. On verra bien.

    • Sylvain Auclair - Abonné 24 mars 2018 13 h 09

      Si c'était le cas, il faudrait remettre en cause tout politicien qui veut baisser les impôts.... ;-)

  • Richard Maltais Desjardins - Abonné 24 mars 2018 06 h 21

    De la validité de l'objectif

    « La validité de l’objectif (réduire le fardeau financier que représente la rémunération à l’acte) ne saurait à notre avis faire de doute. »

    L'État aurait bien du mal à justifier rationnellement l'ouverture de l'entente en invoquant cet objectif. Non seulement le mode de rémunération devrait-il établir qu'il a été la cause de l'accroissement de la rémunération médicale, mais qu'il constitue une entrave directe et grave à l'intégrité du système de santé québécois. Il ne pourrait ni l'un ni l'autre. Il ne l'a même jamais invoqué.

    Je présume que les tribunaux seraient particulièrement exigeants à cet égard, de manière à éviter que la désapprobation publique ne puisse prétendre trouver dans la charte des motifs qui, à défaut de pouvoir être invoqués expressément et rationnellement, fourniraient plutôt à cette désapprobation un prétexte pour tirer à soi le judiciaire alors qu'en réalité c'est au législateur qu'il reviendra, éventuellement, de modifier la loi à l'occasion d'un débat public et démocratique.

    Des élections sont à l'horizon. Les partis peuvent déjà annoncer leur couleur. D'ici au renouvellement de l'entente cadre, le prochain gouvernement aura tout le temps de réviser les balises de la rémunération, de toutes les manières que la délibération aura commandé de le faire. Cela aussi, les tribunaux le prendraient en compte. La configuration actuelle de la rémunération médicale ne constitue ni une menace urgente et nouvelle à l'intégrité du réseau (elle sera même ramenée à 20% du budget du MSSS et maintenue à ce niveau) ni une fatalité de laquelle on ne pourrai se déprendre qu'avec des moyens exceptionnels.

  • Michel Blondin - Abonné 24 mars 2018 10 h 15

    Le droit de décider de la gouverne de l'État par mandat électoral.

    Un changement de gouvernement faciliterait le jugement des tribunaux dans le processus de révision de l'entente si le nouveau gouvernement en a fait l'engagement de la revoir. Par le processus de la démocratie, l'État gère sa destinée et sa gouverne. Les tribunaux ne s’invitent pas facilement dans le débat de l’État quand il est question de mandat de l’électorat.
    Le cas de la privatisation des succursales de la SAQ en septembre 1984 a été annulé par un arrêté en conseil du gouvernement de Bourassa élu le 2 décembre 1985. Même si l'adjudicateur avait signé au nom du gouvernement, le changement de gouvernement avait mis fin au processus. De mémoire, le tout avait fait l’objet d’une décision des tribunaux.

    • Richard Maltais Desjardins - Abonné 24 mars 2018 11 h 42

      Intéressant. Merci.

    • Jean-Yves Arès - Abonné 24 mars 2018 12 h 57

      Si je vous suis M. Blondin un parti qui aurait dans son progamme électoral de changer unilatéralement des closes des conventions collectives avec ses employés, et qui gagnrait ses élections, pourrait procéder sans être inquiété par la CSC ?

    • Michel Blondin - Abonné 24 mars 2018 17 h 17

      M Jean-Yves Arès,

      Mon commentaire doit s'interpréter dans le contexte en point accessoire au texte d'analyse des jugements de la csc.
      Je donnais mon avis en ajout dans ce contexte juridique favorable à une modification du contrat dans une perspective les lois du travail en prenant pour acquis que la recherche présentée est solide.

    • Richard Maltais Desjardins - Abonné 25 mars 2018 06 h 08

      En somme, ce qu'il faudrait déterminer, c'est si cette réouverture serait compatible avec l'économie de la charte ou si, plus probablement, le gouvernement devrait utiliser la clause de dérogation. Quoi qu'il en soit, il ferait prévaloir, en acte, le privilège théorique du législatif, réitéré en 82 et destiné à nous prémunir d'un «gouvernement des juges». Mais ce privilège est politique. Il est donc suspendu à l'assentiment des citoyens. Il n'est pas du tout sûr que les syndicats applaudiraient avec ensemble à une telle suspension des effets du droit d'association. Le PQ a payé très cher le coup de force des décrets de 83, dans une conjoncture autrement critique que celle-ci. Dans le cas des médecins spécialistes, la nouvelle entente, loin de créer une telle urgence, permet au contraire au gouvernement d'honorer des engagements antérieurs à un coût légèrement inférieur et dans une conjoncture favorable, en plus. La dignité de l'institution du parlement commandera donc plutôt de poursuivre la réflexion sur les paramêtres de la rémunération médicale, de manière à agir de façon sans doute plus avisée qu'en 2007 et 2011, la prochaine fois.