Les provinces et les relations internationales - L'inévitable diplomatie à paliers multiples

Depuis les années 1960, les entités fédérées, comme le gouvernement du Québec, se sont développé une diplomatie parallèle à celle des pays souverains, une paradiplomatie. Ce phénomène s'explique par le fait que, pendant longtemps, les questions de politique internationale étaient dominées par des thèmes qui n'avaient que très peu à voir avec les champs de compétence des entités fédérées.

Avec le développement de la mondialisation, des processus d'internationalisation comme le GATT et de développement de blocs régionaux comme l'ALENA ou l'Union européenne, les champs de compétence des entités fédérées sont de plus en plus affectés par les transformations de la scène internationale. Afin de réagir à ces événements ou de développer tout le potentiel que leur donnent leurs pouvoirs constitutionnels, notamment sur le plan économique, les entités fédérées sont de plus en plus actives en politique étrangère.

Les rapports entre les gouvernements centraux et les entités fédérées sont ainsi grandement bouleversés par les changements structurels sur les plans international et continental. Les transformations internationales depuis 1945 ont contraint de nombreux pays (Belgique, Allemagne, Espagne, Suisse, États-Unis... ) à partager une partie des responsabilités avec les entités fédérées en matière de politique étrangère.

Attitude insoutenable

L'attitude du gouvernement fédéral canadien à ce sujet consiste généralement à affirmer que les relations internationales des provinces sont un phénomène exceptionnel, pas très important et que de toute façon la diplomatie canadienne peut, seule, assurer les fonctions que les provinces veulent assumer. Cette représentation des autorités fédérales est aujourd'hui insoutenable en raison de l'importance croissance des effets des transformations internationales sur les champs de compétence des provinces et sur les stratégies de développement économique de plus en plus axées sur les exportations et l'attraction d'investissements et de centres de décisions étrangers.

Les entités fédérées possèdent souvent, par exemple, d'imposants réseaux de représentations à l'étranger, souvent plus importants que ceux de nombreux États souverains. Le Québec possédait en 2000, 36 représentations internationales, soit le même nombre que la Nouvelle-Zélande et six de moins que l'Irlande. La Catalogne en a une cinquantaine. La Flandre possède 60 représentations à l'étranger, c'est-à-dire 24 de plus que le gouvernement du Québec, 15 de plus que Singapour, neuf de plus que la Finlande et 8 de plus que la Norvège mais cinq de moins que l'État d'Israël.

La paradiplomatie est également un phénomène important, car elle touche à tous les domaines d'action internationaux, même les questions militaires, de coopération et de développement et de droits de l'homme. La gamme des outils paradiplomatiques est presque aussi importante que celle de la diplomatie des États-centraux, à l'exception fondamentale du recours à la force militaire. En effet, les entités subétatiques envoient des missions d'études et de prospection à l'étranger, elles participent aux foires commerciales et à des forums internationaux tel le Forum économique mondial, elles financent des campagnes de relations publiques pour accroître les exportations et attirer les investissements. Selon de nombreux experts elles sont même devenues les moteurs de la croissance.

Les entités fédérés mettent sur pied des visites officielles avec d'autres leaders régionaux ou de pays souverains, elles érigent parfois un ministère compétent en matière de relations internationales, elles ouvrent des représentations ou des délégations à l'étranger, elles décident de politiques bilatérales et multilatérales, elles édifient des institutions de coopération régionales ou transrégionales.

Il arrive que certaines régions participent, au sein de la délégation de leur pays, à des rencontres d'institutions internationales comme l'ONU, l'OMC, l'Union européenne ou l'UNESCO. Les régions multiplient également les ententes ou les accords avec d'autres régions comme avec des pays souverains.

Le gouvernement canadien devrait s'inspirer des expériences étrangères afin d'intégrer les provinces dans un système diplomatique à palier multiple comme c'est déjà le cas en Belgique, en Espagne, en Autriche, en Suisse, en Allemagne, en Russie, en Argentine et ailleurs.

Présence inévitable

Il est certain que le partage des compétences en matière de relations avec les provinces risque de créer des conflits. Mais, dans l'ordre international actuel, leur présence est inévitable voire indispensable, ne serait-ce que pour favoriser les échanges commerciaux et l'attraction d'investissements étrangers. Conséquemment, du point de vue national, le gouvernement canadien ne doit pas traiter les actions internationales des provinces comme une menace pour l'intégrité de sa politique étrangère, il doit plutôt chercher à créer de nouveaux modes de collaboration et un meilleur partage des rôles.

La pratique au sein d'autres pays fédéraux indique que la meilleure façon de limiter les conflits est d'exposer clairement les responsabilités de chacun tout en accordant un rôle suffisamment important aux entités subétatiques pour qu'elles puissent profiter de la mondialisation. Il est donc important de repenser les relations centre-périphérie sur les questions de relations internationales afin de favoriser la coopération et la coordination des différents ordres de gouvernement. C'est la création d'institutions de coopération et de coordination qui a favorisé une normalisation des relations entre Barcelone et Madrid. C'est également ce manque de coordination et de coopération qui crée de nombreux conflits dans les relations Québec-Ottawa au Canada.

En somme, le gouvernement canadien devrait suivre l'exemple d'autres pays fédéraux et accorder le droit aux provinces de contracter des ententes internationales dans ses champs de compétences, accorder un droit de représentation au sein des institutions multilatérales lorsque les sujets à l'ordre du jour concernent leurs champs de compétence. Le gouvernement canadien pourrait même se faire représenter, comme c'est le cas dans certains régimes fédéraux en Europe en relations avec l'Union européenne, par un représentant provincial qui parlerait au nom du Canada.

Les provinces canadiennes devraient également être consultées et avoir un droit de veto sur tout traité que s'apprête à signer le gouvernement du Canada et qui a des effets dans les champs de compétences des provinces. Le Québec, au sein de ce système, doit avoir un statut particulier, comparable à celui de la Catalogne en Espagne. En effet, à cause de situation unique, le Québec devrait bénéficier d'une institution spécifique: une commission bilatérale (gouvernement du Québec/gouvernement fédéral) afin de favoriser la négociation des questions internationales d'un intérêt spécial, comme la clause de l'exception culturelle, pour le Québec.