Les provinces et les relations internationales - Le prolongement externe des conflits internes?

À la suite à la rencontre des premiers ministres du vendredi 30 janvier, le gouvernement fédéral s'est montré ouvert à la possibilité d'accorder un rôle aux provinces en matière de relations internationales. Le premier ministre du Québec, Jean Charest, a salué l'initiative en la qualifiant, à juste titre, «d'historique» car c'est la première fois que les libéraux fédéraux acceptent le principe de la négociation sur ce thème.

Une réserve s'impose cependant, le gouvernement Martin n'a pas encore accordé un rôle aux provinces, ce qui aurait marqué une rupture importante avec son prédécesseur, Jean Chrétien, qui avait étendu son plan B sur la scène internationale. Il consent plus modestement à lancer une négociation et d'en confier la responsabilité au ministre des Affaires intergouvernementales, Pierre Pettigrew.

C'est en 1965 que le vice-président du Conseil et ministre de l'Éducation, Paul Gérin-Lajoie, annonça, devant le corps consulaire de Montréal, la volonté du Québec d'être un acteur international dans ses domaines de compétence constitutionnelle. Ce discours exprime la «doctrine Gérin-Lajoie» du «prolongement international des compétences internes du Québec».

Une telle prétention fit réagir le gouvernement fédéral. Le ministre Paul Martin (père) écrit, en réponse au discours de Gérin-Lajoie: «La situation constitutionnelle au Canada en ce qui concerne le pouvoir de conclure des traités est claire. Le Canada ne possède qu'une seule personnalité internationale au sein de la communauté des nations. [...] Le gouvernement fédéral est le seul responsable de la direction des affaires extérieures qui constitue partie intégrante de la politique nationale intéressant tous les Canadiens.»

Trois jours plus tard, le gouvernement canadien propose la solution suivante: «Une fois qu'il est décidé que ce qu'une province veut accomplir en concluant un accord avec un pays étranger en matière d'éducation ou en toute autre sphère de compétence provinciale est compatible avec la politique étrangère canadienne, les autorités provinciales peuvent en discuter directement avec les autorités compétentes en cause. Toutefois, lorsqu'il s'agit de conclure formellement un accord international, les pouvoirs fédéraux relatifs à la signature des traités et à la conduite générale des affaires étrangères doivent nécessairement entrer en jeu.»

Cette dernière exigence des autorités fédérales était considérée comme inacceptable par le gouvernement du Québec de Jean Lesage. Elle avait pour effet d'affirmer la suprématie du gouvernement fédéral sur les domaines de compétence provinciale car Ottawa superviserait toute l'opération en plus de se réserver le droit de donner ou pas son assentiment à une politique (internationale) de compétence provinciale. Paul Gérin-Lajoie répliquera: «Le Québec n'a pas de permission à demander à Ottawa pour conclure des ententes internationales dans les domaines de sa juridiction.» Depuis la formulation de la doctrine Gérin-Lajoie, le gouvernement du Québec a toujours et sous toutes les administrations, libérale comme péquiste, réclamé un rôle en matière de relations internationales.

Offensive fédérale

Depuis 1995, les conflits entre Québec et Ottawa ont monté d'un cran. Le gouvernement canadien s'est lancé dans une vaste offensive afin de limiter l'accès du Québec aux décideurs internationaux. Cette stratégie comprenait la publication d'un petit manuel, rebaptisé par l'ancien premier ministre du Québec, Lucien Bouchard, «le Petit Catéchisme fédéral», qui fournit des réponses aux diplomates canadiens aux questions concernant les souverainistes québécois. [...]

Le gouvernement du Canada mettra des ressources et des énergies considérables pour «saboter», selon l'expression du journaliste Michel Vastel, les missions économiques du Québec à l'étranger en empêchant des rencontres avec de hauts dignitaires étrangers. On nommera à Paris, Raymond Chrétien afin d'orchestrer un rapprochement (réussi) avec Paris et ainsi contrer l'influence des souverainistes québécois.

Le conflit atteindra son paroxysme suite à la décision du gouvernement du Canada d'exclure les représentants du gouvernement du Québec, du Sommet des Amériques tenu à Québec en 2001. Québec réagira non seulement en menaçant Ottawa de ne pas appliquer les accords internationaux que contractera Ottawa dans ses champs de compétence mais a aussi adopté une loi obligeant la ratification par l'Assemblée nationale du Québec de tout traité international important signé par le gouvernement du Canada s'il affecte les compétences du Québec. Aucun gouvernement du Québec n'était allé aussi loin.

Cette loi est très importante et explique, peut-être en partie, la volte-face d'Ottawa sur la question. En effet, au Canada, les engagements internationaux du gouvernement fédéral n'entraînent pas automatiquement leur application par les provinces, donc par le Québec. Lorsque les rapports internationaux concernaient essentiellement les questions de sécurité militaire, les actions internationales du gouvernement du Canada pouvaient se concrétiser sans trop d'entraves. Aujourd'hui alors que les questions internationales touchent de plus en plus les compétences des provinces comme l'éducation, la santé, la culture, les richesses naturelles, la formation professionnelle, l'environnement, etc., les conflits de juridiction au Canada sont de plus en plus fréquents.

Compte tenu de cette situation, il est important d'impliquer les provinces dans les processus de négociation des traités qui ont des répercutions dans leurs champs de compétences. C'est ce que Brian Mulroney a fait lors des négociations préparatoires à la création d'une zone de libre-échange Canada-États-Unis. C'est également ce qu'ont fait de nombreux pays qui peuvent servir d'exemple au Canada.