Claude Ryan et une nouvelle fédération canadienne

J'ai connu Claude Ryan au début des années 60, lorsque j'étais conseiller constitutionnel de John Robarts, alors premier ministre de l'Ontario. M. Robarts se préoccupait de l'écart grandissant entre le désir de changement constitutionnel des chefs politiques du Québec, dans la foulée de la Révolution tranquille, et la structure fédérale essentiellement rigide en vigueur au Canada. Le premier ministre ontarien réussit toutefois à créer une «entente cordiale» avec tous les premiers ministres du Québec, en commençant par Jean Lesage, et à établir un dialogue constitutionnel propice à un fédéralisme plus flexible, efficace et, selon le mot alors en vogue, «coopératif».

Lorsque ma carrière m'amena plus tard à Montréal, Claude Ryan a tenu à maintenir notre relation et j'ai eu le privilège d'être invité de temps à autre à faire partie d'un groupe assez restreint de penseurs du Québec qui se réunissait à intervalle régulier à ses bureaux du 211, rue du Saint-Sacrement, dans le Vieux-Montréal — habituellement après 21 heures, une fois ses tâches éditoriales terminées — afin de discuter des enjeux de l'époque et de tenter de créer un consensus autour de solutions concrètes.

Il s'agissait d'un élément-clé de l'approche et des choix politiques de Claude Ryan. Il n'était pas un intellectuel désincarné voué à des vérités abstraites, mais il cherchait plutôt des solutions opérationnelles et des mesures réalisables. Il avait également la capacité de se tourner vers des personnes d'allégeances politiques ou d'idéologies divergentes afin de former un front commun. Ceux avec qui il recherchait le dialogue étaient choisis sans égard à leur appartenance politique et ils s'empressaient d'accepter son invitation, impressionnés à la fois par son intellect hors du commun et son intégrité intellectuelle reconnue.

Sa relation avec ses pairs dans la vie publique, qui avaient eux aussi été influencés par la Révolution tranquille, illustrait bien ces deux facettes de sa personnalité: tendre une main politique et éviter de sacrifier des objectifs politiques réalisables à l'absolutisme des dogmes constitutionnels.

Ryan l'optimiste

Sa relation avec Pierre Trudeau fut intéressante et de longue durée, les deux ayant été séparés de temps à autre par leurs réactions différentes au nationalisme québécois. Trudeau, qui était un peu plus âgé que Ryan, était surtout en réaction face aux excès pathologiques du nationalisme européen d'entre les deux grandes guerres. Quant à Ryan, il s'inspirait davantage de sources historiques datant du XIXe siècle mais issues, en fin de compte, de la Révolution française, où le nationalisme formait une espèce de triade avec le libéralisme et l'autodétermination pour constituer une force dynamique, libéralisante et moderne.

Claude Ryan était donc beaucoup plus optimiste quant aux possibilités d'arrimer les impulsions nationalistes québécoises issues de la Révolution tranquille à un programme de renouvellement pacifique, consensuel et discipliné du fédéralisme canadien où le caractère distinct du Québec serait pleinement reconnu. Il eut un impact décisif sur la décision du premier ministre Daniel Johnson et de son successeur Jean-Jacques Bertrand de créer une commission pour définir le statut de la langue française et des droits linguistiques au Québec (la commission Gendron), de même que sur la décision de leur successeur libéral, Robert Bourassa, de continuer le travail de la commission et de mettre en oeuvre au plan législatif ses principales recommandations.

En 1974, la loi 22, qui en découla, établit le français comme langue officielle du Québec, tout en créant une structure juridique et administrative faisant du français la langue du travail et la langue de l'éducation. Cette loi était cependant assortie de garanties constitutionnelles pour la langue anglaise et pour les droits d'autres groupes culturels du Québec.

La loi 22 a vu le jour quelques années seulement après l'adoption par le gouvernement Trudeau de la Loi sur les langues officielles, qui a introduit le bilinguisme officiel dans les institutions fédérales du Canada. Ces deux lois semblaient vouées à une collision constitutionnelle inévitable, surtout après l'adoption en 1977, par le gouvernement Lévesque, d'une loi linguistique plus draconienne, la loi 101.

Cependant, il en résulta un genre d'accommodement intergouvernemental très pragmatique. Le principe de la territorialité limitait l'application de la loi québécoise aux institutions et aux procédures au sein même du Québec, tandis que le principe de la personnalité s'appliquait à la loi fédérale afin d'assurer la présence de la langue française dans les institutions et activités fédérales à travers le Canada, mais d'une façon sensée et pratique qui tenait compte de la différence d'intensité des besoins selon les régions du pays. Deux régimes linguistiques distincts, québécois et fédéral, purent donc coexister pacifiquement.

Il faut en effet signaler que le premier ministre Trudeau n'a pas eu recours au formidable arsenal de mesures constitutionnelles à sa disposition pour apposer un veto ou faire autrement échec à l'application de la loi québécoise. Ce n'est que plusieurs années plus tard que le gouvernement fédéral s'opposa de façon significative aux lois linguistiques québécoises, mais il ne s'agissait que de questions essentiellement périphériques (malgré les dénonciations colériques du gouvernement Lévesque de l'époque), c'est-à-dire la question de l'affichage commercial unilingue au Québec.

Des propositions

Lorsque le premier gouvernement Bourassa, sous l'égide de son jeune premier ministre sans expérience, commença à vaciller au milieu des années 70, Ryan a alors donné l'appui du Devoir, par la voie de ses éditoriaux, au Parti québécois, menant à la victoire inattendue de René Lévesque en 1976. Par ailleurs, lorsque Ryan conclut que le Parti québécois avait perdu la capacité de prendre de nouvelles initiatives pragmatiques sur la place constitutionnelle du Québec, à une époque où il existait, du moins au niveau fédéral, une volonté évidente d'accommodation, il se lança directement en politique en devenant chef d'un Parti libéral du Québec ravivé et engagé à entreprendre des négociations avec Ottawa en vue d'un fédéralisme «renouvelé».

Cette association de facto entre le Parti libéral fédéral et celui du Québec a bien fonctionné pour faire front commun lors du référendum sur la souveraineté-association du premier ministre Lévesque, en mai 1980. Cependant, elle est devenue de plus en plus tendue lorsqu'on a pu constater que la promesse post-référendaire de Trudeau d'ériger un «nouveau fédéralisme» qui incluait le Québec — le rapatriement constitutionnel de 1980-1982 — n'était finalement pas axée sur les revendications principales du Québec à l'égard du système fédéral, même si on y retrouvait par ailleurs des éléments aussi importants que la Charte fédérale des droits et libertés.

À titre de chef du Parti libéral du Québec, Ryan avait déjà élaboré de façon détaillée son propre programme et sa propre charte en vue d'une «troisième option»: une voie du milieu qui remodelait le système fédéral d'une façon qui reconnaissait que le Québec était une «société distincte», tout en prônant une plus grande décentralisation des pouvoirs entre Ottawa et les provinces dans leur ensemble.

Ces propositions de réforme du système fédéral, réunies dans le livre beige de Ryan, devaient d'ailleurs influencer en 1979 la commission Pépin-Robarts, créée par le gouvernement Trudeau, au chapitre de ses recommandations institutionnelles visant un nouveau fédéralisme coopératif. Le rapport de la commission n'a toutefois jamais été adopté par le gouvernement fédéral.

Ce n'est que plus tard, après que Ryan eut été remplacé comme chef du Parti libéral du Québec par Robert Bourassa et après la réélection de ce dernier comme premier ministre en 1985, qu'un nouveau premier ministre canadien, le conservateur Brian Mulroney, se rallia à ces conseils. Il mit au point un projet cohérent de réforme constitutionnelle, l'Accord du lac Meech, dont la parenté intellectuelle avec le livre beige de Ryan est évidente.

Même si l'Accord du lac Meech avait été adopté à l'unanimité et signé par le premier ministre fédéral et tous les premiers ministres provinciaux, la tentative d'en faire un amendement à la Constitution échoua en 1990. À la suite de l'échec en 1992 de l'Accord de Charlottetown sur le renouvellement du fédéralisme, qui était une entente politique un peu moins équilibrée, les libéraux fédéraux de Jean Chrétien, élus en 1993, ont conclu que les Canadiens ne voulaient plus de débats constitutionnels.

Le dossier constitutionnel fut dès lors relégué aux oubliettes pour la prochaine décennie, à l'exception d'un bref interlude, en réaction à la quasi-catastrophe que représenta pour le gouvernement fédéral le deuxième référendum sur la souveraineté-association: l'adoption de la loi fédérale sur la clarté référendaire.

Mais, compte tenu du moment où elle fut adoptée, cette loi ressemblait surtout à une vaine tentative de fermer la porte de l'écurie après que le cheval l'eut défoncé et se fut échappé. On tentait de contrôler, par voie d'ordonnances arbitraires de nature législative et politique, ce qui au cours de l'histoire avait toujours été décidé en fonction des réalités élémentaires du contexte politique.

Ce n'est finalement qu'aujourd'hui, grâce à l'initiative du nouveau premier ministre québécois, le libéral Jean Charest, aussitôt appuyé par tous les premiers ministres provinciaux, de créer un nouveau Conseil de la fédération, et compte tenu des déclarations du nouveau premier ministre fédéral, Paul Martin, sur la nécessité d'un fédéralisme plus flexible, fonctionnel et coopératif, qu'on peut envisager la perspective d'un changement et d'un renouvellement constitutionnel fondamental, après 10 ans d'inaction.

À cet égard, l'héritage impressionnant de l'ensemble des écrits de Claude Ryan sur le fédéralisme constitutionnel constitue un point de départ obligé. Cependant, toute action devra nécessairement tenir compte, comme l'aurait sûrement fait Claude Ryan, de la nouvelle réalité multiculturelle qui a vu le jour tant au Québec qu'au Canada, qui devra nécessairement être intégrée, en même temps que le caractère distinct du Québec, au nouveau système fédéral pluraliste qui est en voie d'émerger.

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