Occasion manquée sur la forme comme sur le fond

Le gouvernement de Justin Trudeau vient d’annoncer comment il entend modifier le processus de sélection des sénateurs. Le comité consultatif sera formé de cinq personnes, dont trois membres permanents choisis par le gouvernement central et deux membres temporaires issus de la province où un poste doit être pourvu. La bonne nouvelle, c’est qu’il était souhaitable que soit mise en place rapidement une procédure pour pourvoir les 22 sièges au Sénat laissés vacants par Stephen Harper.

Bien que la Chambre haute ait fait mauvaise figure au cours des dernières années, elle constitue une institution démocratique fondamentale, dont le rôle déjà important pour la représentation des intérêts du Québec comme d’autres groupes minoritaires au Canada pourrait être amélioré. Encore faut-il pour cela que les élus concernés aient la volonté de mettre en pratique un fédéralisme coopératif. Justin Trudeau, en agissant unilatéralement pour créer un comité de nomination où les représentants provinciaux seront minoritaires, vient de manquer une très belle occasion — sur la forme comme sur le fond — d’exercer un véritable leadership de collaboration avec les provinces.

Repenser la «chambre des provinces»… sans consulter les provinces

Le Sénat a beaucoup déçu récemment. Au point que plusieurs ont cru qu’il valait mieux l’abolir. On en a ainsi pratiquement oublié que cette institution constitue un élément clé du compromis fédératif négocié par les fondateurs du Canada à l’avantage notamment du Québec. Certains pensent que le fait que les sénateurs ne soient pas élus est un accroc à la démocratie. C’est tout le contraire. Historiquement, le Sénat n’a pas été pensé comme un doublon de la Chambre des communes composée d’élus partisans représentant la majorité des électeurs canadiens. La Chambre haute devait plutôt être une « chambre des provinces », un contrepoids où la diversité canadienne serait pleinement représentée. Ce principe est évidemment à l’avantage des francophones et des Québécois, mais aussi de l’ensemble des régions canadiennes et des minorités.

En pratique, le Sénat n’a malheureusement jamais joué pleinement ce rôle. La partisanerie chez les sénateurs constituait forcément une cause importante du problème. En ce sens, éliminer la ligne de parti est clairement un pas dans la bonne direction. Cela dit, le processus de nomination lui-même doit aussi être revu de façon cohérente avec l’objectif initial recherché : représenter les intérêts provinciaux, régionaux et minoritaires. Voilà pourquoi déjà, en ce qui a trait à la forme, la démarche unilatérale du gouvernement canadien ne correspond pas véritablement à l’esprit d’un fédéralisme coopératif. À la décharge d’Ottawa, le gouvernement du Québec n’a pas davantage insisté pour prendre part de façon plus importante au processus.

Soyons clairs. Ottawa n’a pas redéfini le processus de nomination des sénateurs en contravention de la Constitution écrite. Le « nouveau » processus n’est pas substantiellement différent du précédent d’ailleurs. Le premier ministre conservera pleinement la prérogative de sélectionner des noms dans une liste soumise par un comité consultatif composé majoritairement de membres qu’il choisira. À mon avis, le processus contourne toutefois le principe fédéral même. La Cour suprême a reconnu notamment dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec rendu en 1998 que le fédéralisme est un principe constitutionnel non écrit. Reste à définir au cas par cas ce qu’implique la mise en oeuvre du « fédéralisme ». Il demeure que repenser la « chambre des provinces » sans même consulter les provinces est du moins plutôt ironique.

L’esprit de Meech sans modifier la Constitution écrite

L’évolution de la Constitution canadienne n’est pas qu’une affaire de modifications législatives lourdes et techniques. Elle peut aussi découler du leadership des élus de mettre en place des ententes de coopération et des conventions optimisant le rôle des institutions démocratiques et de gouvernance. Dans le cas du Sénat, rappelons que l’Accord du lac Meech prévoyait un processus transitoire de nomination selon lequel les sénateurs seraient choisis à partir d’une liste de noms soumise par les provinces. Ce changement était cohérent à la fois avec l’objectif des fondateurs du pays et les besoins démocratiques contemporains.

Meech a certes avorté, mais cette façon de choisir les membres de la Chambre haute pourrait très bien être appliquée en pratique sans modifier le texte de la Constitution. Bien qu’il n’ait pas l’obligation de le faire, rien n’empêche actuellement le premier ministre du Canada de nommer les sénateurs à partir de candidatures sélectionnées par les provinces. Cinq sénateurs avaient d’ailleurs été nommés selon cette procédure à l’époque de Meech. Comme la procédure n’a pas été enchâssée dans la Constitution, elle a toutefois été mise de côté après l’échec de l’adoption de l’Accord.

La Colombie-Britannique a annoncé qu’elle ne souhaitait pas participer au nouveau comité consultatif, car elle considère que ses intérêts ne sont pas adéquatement représentés au Sénat. Cela met bien en lumière qu’au-delà de la mise en place à plus court terme d’un nouveau processus de nomination conventionnel, il demeure pertinent d’engager une discussion collective sur la façon dont le Sénat pourrait être réformé plus en profondeur par les procédures de modification constitutionnelles.

Dans l’intervalle, il serait toutefois tout à fait possible d’adopter une procédure de nomination conventionnelle asymétrique. Le Québec et les provinces qui le souhaitent pourraient soumettre une liste de candidats choisis par exemple par leur assemblée législative. Les provinces, comme la Colombie-Britannique, qui ne veulent pas s’impliquer activement dans le processus pourraient s’en remettre à Ottawa. Une telle approche asymétrique est tout à fait conforme à l’esprit d’une fédération respectant les choix et les intérêts diversifiés des entités qui la composent.

Ottawa et Québec viennent donc toutes deux de manquer une belle occasion de faire preuve de fédéralisme véritablement coopératif, d’une part, et de leadership dans la défense de l’intérêt supérieur du Québec, d’autre part. Rien n’est toutefois perdu. Il demeure possible et souhaitable de penser collectivement une façon de désigner les sénateurs représentant au mieux les provinces, régions et minorités canadiennes.

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