Contre les lois spéciales, la désobéissance civile?

Manifestation du secteur public devant l'Assemblée nationale à Québec en décembre 2005
Photo: Clément Allard Le Devoir Manifestation du secteur public devant l'Assemblée nationale à Québec en décembre 2005

Le président du Conseil du trésor, Martin Coiteux, a affiché récemment sa ferme volonté de régler « avant les Fêtes » le dossier de la négociation collective dans le secteur public. Comme les deux parties demeurent à des années-lumière d’un règlement négocié (les dernières offres du gouvernement assimilant au surplus la négociation collective et l’obligation d’équité salariale), l’hypothèse la plus probable est celle d’un scénario à la 2005, c’est-à-dire l’imposition unilatérale des conditions de travail par loi spéciale.

Le contexte actuel est cependant différent de celui qui prévalait en 2005. D’une part, après des décennies d’austérité, un ras-le-bol général s’exprime du côté des salariés, avec un degré de mobilisation depuis longtemps inédit et des mandats de grève obtenus avec une forte majorité. D’autre part, le droit du travail a vécu une transformation majeure : la négociation collective et le droit de grève ont le statut de droits fondamentaux, depuis les arrêts de la Coursuprême du Canada dans les arrêts Health Services (2007), Police montée (2015) et Saskatchewan Federation of Labour (2015). Une entrave substantielle à ces droits fondamentaux, que l’État a l’obligation constitutionnelle de protéger, ne peut être faite à la légère : l’État devra en démontrer le caractère nécessaire dans le cadre d’une société libre et démocratique (art. 1er, Charte canadienne des droits). La question est cruciale, car une loi spéciale comportant a priori des éléments d’inconstitutionnalité accuserait dès le départ un fort déficit de légitimité qui pourrait s’avérer fatal à sa mise en oeuvre. Nous l’avons vu en 2012, à l’occasion du Printemps érable, quant à la loi 78 [parfois appelée à tort loi 12]. Celle-ci, objet des critiques de la Commission des droits et du Barreau du Québec, ne fut pas respectée et accrut au contraire la grogne populaire contre le gouvernement Charest. Mis au pied du mur, celui-ci n’eut d’autre choix que de déclencher des élections pour tenter de faire approuver sa politique de hausse des droits de scolarité. On connaît la suite…

S’il y a loi spéciale, il y a fort à parier que celle-ci sera dans son contenu similaire à la loi 43 de 2005 : décret des conditions de travail, imposition d’amendes astronomiques, double perte salariale par jour de grève, cessation de la retenue à la source des cotisations syndicales, interdiction des piquets de grève, etc. L’ensemble de ces mesures équivaut à une re-criminalisation de facto du droit de grève. De telles lois spéciales, aux conditions de plus en plus draconiennes, ont souvent été utilisées dans le secteur public au Québec. Elles ont fait l’objet de condamnations répétées du Comité de la liberté syndicale (CLS) du BIT, celui-ci les considérant comme incompatibles avec la Convention no 87 relative à la liberté syndicale (ratifiée par le Canada). Mais la Cour suprême reconnaît maintenant une « valeur persuasive considérable » aux décisions du CLS, comme le font nombre d’autres tribunaux, telle la Cour européenne des droits de l’Homme (arrêt Demir de 2008). Le gouvernement du Québec agirait de manière déraisonnable en faisant fi des principes constitutionnels et du droit international relatifs à la liberté syndicale, au risque de compromettre dès le départ la légitimité d’une éventuelle loi spéciale et d’inciter ainsi à la « désobéissance civile ».

La notion de désobéissance civile appartient au vocabulaire de la philosophie morale et politique, et ne représente pas un concept juridique. Le droit canadien est fortement attaché à l’idée d’une présomption de la constitutionnalité des lois : en effet, il n’y a pas d’exemples où une requête en sursis d’application d’une loi ait été accordée au Canada pour protéger les droits fondamentaux des salariés. Par ailleurs, le droit constitutionnel canadien ignore la technique (européenne) du contrôle a priori des normes, qui permet de suspendre, à l’initiative de parlementaires, l’application d’une loi tant que sa validité constitutionnelle n’a pas été confirmée par la cour compétente. On voit ici le grave problème qui résulte de cette déficience de notre droit constitutionnel du point de vue des remèdes disponibles. Vu la lenteur de la justice, le temps joue en faveur d’un gouvernement déterminé à faire fi, le cas échéant, des normes constitutionnelles : il n’y aura pas de jugement définitif avant de nombreuses années, et même si l’inconstitutionnalité est finalement prononcée, le mal aura été fait : un retour en arrière apparaîtra impraticable, les juges n’étant pas du tout enclins, au demeurant, à accorder des compensations en dommages aux intéressés.

En définitive, la question de la désobéissance civile est d’ordre politique et non juridique. D’un point de vue sociologique, elle apparaît étroitement liée au degré de légitimité que revêt la loi spéciale pour des secteurs importants de la population. La décision politique de désobéir relève alors d’une évaluation qui fait intervenir un rapport moyen-fin, fondé sur la probabilité que d’éventuelles poursuites soient abandonnées par le gouvernement ou invalidées par les tribunaux (des précédents existent). L’important, en ce qui concerne le processus en cours dans le secteur public, c’est sa nature démocratique exemplaire : plus d’un demi-million de salariés qui se prononcent, en assemblée délibérante, par vote secret sur l’attitude à prendre, voilà une chose rare dans nos sociétés qui encouragent plutôt une « citoyenneté » tout à fait passive. Ce processus doit être encouragé et poursuivi : il revient en effet aux membres concernés, réunis en assemblées générales, de prendre position, y compris quant à l’attitude à adopter vis-à-vis d’une éventuelle loi spéciale.

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