L’essentiel rôle international des provinces

Stephen Harper a surpris plus d’un observateur lorsqu’en décembre 2005, en pleine campagne électorale, il a pris plusieurs engagements envers le Québec qui tranchaient radicalement avec ses positions historiques.

Celui qui avait condamné l’Accord du lac Meech et émis des critiques fortes sur le bilinguisme officiel à Ottawa ne proposait rien de moins que de régler le déséquilibre fiscal entre Ottawa et les provinces, d’encadrer le pouvoir fédéral de dépenser et d’adopter une charte du fédéralisme d’ouverture.

Dans ce même discours, Stephen Harper répondait favorablement à une demande maintes fois exprimée par le gouvernement du Québec depuis la Révolution tranquille d’obtenir un plus grand rôle dans les négociations internationales.

Rapidement après l’élection, le fédéral et le gouvernement du Québec ont conclu un accord afin de permettre une participation pour le Québec, au sein de la délégation canadienne, à l’UNESCO. Plus récemment, les provinces canadiennes ont également été invitées à participer aux négociations commerciales du plus important traité commercial pour le Canada depuis l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), à savoir l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne (AECG). Pour la première fois dans l’histoire des négociations commerciales canadiennes, les provinces sont représentées dans la délégation canadienne et sont directement impliquées dans des négociations commerciales de vaste ampleur.

Stephen Harper a-t-il provoqué une rupture par rapport à ses prédécesseurs sur la question de la place des provinces dans les négociations internationales ? Il est juste de dire qu’accorder une place pour le Québec au sein de la délégation canadienne à l’UNESCO représente un geste à portée historique. Il constitue un précédent qui renforce les positions des provinces même s’il ne vient que régulariser une situation qui s’est maintes fois produite par le passé. Il était en effet très fréquent que le Québec ou les provinces canadiennes en général participent à l’action du Canada à l’UNESCO puisque cette organisation internationale oeuvre essentiellement dans les champs de compétence des provinces.

On peut néanmoins nuancer la portée historique de cette entente Québec-Ottawa. D’emblée, ce qu’a proposé Stephen Harper s’inscrit plus en continuité qu’en rupture avec les années Mulroney. Ce dernier a fait preuve de l’ouverture nécessaire en ce qui concerne les relations France-Québec et la place du Québec au sein de la Francophonie.

De plus, les actions de Harper sont assez limitées. Le premier ministre du Canada n’a pas souhaité négocier une entente pour la participation des provinces à toutes les négociations internationales qui affectent leurs champs de compétence, comme c’est le cas en Belgique, mais seulement à une organisation internationale plutôt périphérique (UNESCO).

Pour d’autres enjeux de négociations internationales, le gouvernement conservateur a même développé une attitude assez hostile sur la question de la participation des provinces. On pense aux négociations de la Convention-cadre des Nations unies sur les Changements climatiques et du protocole de Kyoto. De ce point de vue, le fédéralisme d’ouverture du gouvernement conservateur ne durera même pas une année.

Dès l’automne 2006, le gouvernement du Canada refuse au Québec un droit de parole lors de la douzième conférence des parties sur les changements climatiques. Devant ce refus du gouvernement fédéral, le ministre Claude Béchard a obtenu le mandat du Conseil des ministres du Québec d’assister à cette conférence afin de faire connaître la position du gouvernement du Québec qui était en contradiction avec la position du gouvernement conservateur.

Dans le cas des négociations commerciales, c’est en raison de l’exigence de l’Union européenne que les provinces participent activement, au sein de la délégation canadienne, aux négociations entre le Canada et l’Europe. L’Union européenne a jugé que, pour que les négociations aient une chance de se conclure, les représentants des provinces devaient être présents, puisque, depuis le jugement de 1937 sur les conventions de travail, les provinces ne peuvent être contraintes par le gouvernement du Canada de mettre en oeuvre un accord qui touche leurs champs de compétence. Ainsi, l’Union européenne a estimé que, pour que les négociations réussissent, il était impératif d’inclure les provinces. Cette situation a fait dire à Jean Charest que l’Union européenne possédait une meilleure compréhension du fédéralisme canadien qu’Ottawa… Malgré l’explosion du nombre de négociations commerciales auxquelles le Canada participe (Japon, Inde, Partenariat transpacifique, etc.), les provinces ne sont représentées que dans cette dernière.

Néanmoins, les actions du gouvernement Harper sur cette question de la participation des provinces dans les négociations internationales viennent ajouter des précédents de plus qui renforcent les prétentions des provinces d’avoir un rôle accru en matière de négociations internationales. Si la Cour suprême devait un jour se prononcer sur la question, les précédents s’additionnent et penchent de plus en plus vers la constitutionnalisation de la doctrine Gérin-Lajoie.

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La revue Politique étrangère du Canada















 


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