Vérification et fonction publique - Une décision irresponsable

Rona Ambrose, ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux, justifie l’élimination de postes de vérificateurs par son désir de «fournir davantage d’occasions d’affaires aux entreprises canadiennes».<br />
Photo: Agence Reuters Chris Wattie Rona Ambrose, ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux, justifie l’élimination de postes de vérificateurs par son désir de «fournir davantage d’occasions d’affaires aux entreprises canadiennes».

Le président du Conseil du Trésor, Tony Clement, cherche à couper pour retrouver l'équilibre budgétaire le plus rapidement possible et l'accalmie estivale permet d'opérer les compressions sous le radar. Au ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux (TPSGC), des 687 serviteurs de l'État dont les postes seront éliminés, on retrouve 92 vérificateurs de Services de vérification Canada (Le Devoir, 21 juin 2011).

Alors que le gouvernement se défend de réduire ainsi les besoins d'imputabilité sur lesquels il avait fait campagne dans le passé, le représentant syndical se demandait, en entretien avec Le Devoir «dans quelle mesure l'argent est-il en sécurité?» Au-delà de l'onde de choc que cette annonce provoque, il convient de se demander quels seront les effets du remplacement du Service de vérification interne par des firmes privées.

Responsabilité et transparence

La Loi fédérale sur la responsabilité du 11 avril 2006 était une des premières actions que le gouvernement conservateur avait posées après sa première élection. Pour la ministre responsable de TPSGC, Rona Ambrose, «cette loi générale permet le renforcement de la responsabilité et l'amélioration de la transparence et de la surveillance des opérations gouvernementales». Pour sa part, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, dont Tony Clement est maintenant le président, affirmait en avril 2006 que «le gouvernement du Canada a adopté des mesures précises qui visent à accroître la responsabilisation, la transparence et la surveillance des activités gouvernementales» grâce à la Loi, mais aussi à l'aide de «mesures stratégiques et non législatives connexes».

Plusieurs outils, dont la vérification, permettent conjointement d'atteindre les buts recherchés dans la Loi, dont la «responsabilité». Rappelons, par contre, que la recherche de la «responsabilité» a toujours été au coeur de l'entreprise de bureaucratisation. En effet, la principale caractéristique de la bureaucratie est le respect de la règle et, tout comme dans la «sphère judiciaire», cela garantit l'intégrité des processus, peu importe la nature de ceux-ci. Cette exigence rend les processus — tant administratif que judiciaire — plus «lourds» ou plus «intègres» selon les perspectives partisanes, mais empiriquement, les deux sont intimement liés.

Quel est le contexte?

La façon classique de s'assurer du respect des règles, que ce soit dans l'entreprise privée ou au sein d'organismes publics, est la vérification. La vérification permet de contrôler, après le fait, que les règles furent observées. L'éthique s'insère également dans ce modèle. Pour comprendre l'effet, il faut comprendre la «mécanique». Vulgarisons le tout dans une perspective d'économie institutionnelle (Coase, 1937; Williamson, 1979).

L'éthique générale du service public vient opérer tel un mécanisme de contrôle ex ante, mais parfois ex post pour favoriser la dénonciation. Au coeur du système se trouve le serviteur de l'État, qui doit quotidiennement prendre des décisions de façon plus ou moins discrétionnaire dans l'application de la règle. Théoriquement, au moment de la prise de décision, l'éthique prévient la délinquance.

Du point de vue de l'économie institutionnelle, puisque le serviteur public évolue dans un environnement où son intérêt financier dans les transactions est réduit, l'éthos du service public est normalement suffisant pour protéger le processus. Ajoutons que l'épaisseur hiérarchique protège le processus en opérant ce que j'appelle un «désalignement des intérêts verticaux». Plus il y a de paliers, plus «l'épaisseur bureaucratique» est importante, plus il est difficile de réaligner les intérêts des fonctionnaires vers le non-respect de la règle grâce à une intervention externe (par exemple un cadeau, une enveloppe, ou même une menace).

Il faut une force importante pour altérer la position par défaut. Donc, même si un fonctionnaire voulait favoriser une compagnie ou un individu, le «désalignement» qui s'ensuit assure la dénonciation et protège contre un phénomène, de plus en plus présent, et que j'ai défini comme le «parasitage public». Ce parasitage est particulièrement criant au niveau municipal en raison justement de ce manque «d'épaisseur bureaucratique».

La vérification et l'intérêt des vérificateurs

Ainsi, malgré l'existence de protections institutionnelles (lois, règlements) et de l'éthique des fonctionnaires, les pressions politiques pour déroger aux règles sont immenses. Depuis toujours, les politiciens ont vu comme étant dans leur intérêt de dépenser en dehors des processus formels afin de favoriser certains groupes ou individus. L'allégué détournement de fonds opéré au profit d'entreprises choisies personnellement par le ministre Clement, une situation qui fait maintenant l'objet d'une enquête informelle de la Gendarmerie royale du Canada, en est un bon exemple. C'est dans ce contexte que l'importance de la vérification peut être appréciée. Celle-ci facilite le contrôle et permet, dans certaines situations, de mettre au jour le non-respect des règles.

Pour que la vérification puisse jouer son rôle dans une administration publique, il faut que les vérificateurs soient intègres. Traditionnellement, l'intégrité organisationnelle était plus ou moins assurée par l'appartenance des vérificateurs à l'organisation et à leur désintérêt financier — caractéristique commune aux serviteurs de l'État. Le vérificateur général par intérim caractérisait la vérification interne, dans son dernier rapport, d'essentielle: «Une fonction de vérification interne solide peut aider une organisation à atteindre ses objectifs, à améliorer ses pratiques de gestion et à accroître son efficacité.» C'est juste! Mais voilà que la ministre responsable, Rona Ambrose, par la voix de son ministère, justifie les compressions en confirmant qu'elle désire «fournir davantage d'occasions d'affaires... aux entreprises canadiennes»!

Des problèmes évidents


Contrairement au représentant syndical qui se faisait quelque peu alarmiste, la question ne devient pas: est-ce qu'il va y avoir «vérification ou non», mais bien «qui va la faire». La réponse de la ministre Rona Ambrose est simple et évidente: l'industrie privée. Trois problèmes surgissent immédiatement.

Premièrement, les vérificateurs oeuvrant dans des firmes privées sont en conflit d'intérêts institutionnel. Leur loyauté ne se porte pas vers l'État, et encore moins vers les Canadiens, mais bien vers leurs employeurs respectifs. Tout dépendant de leurs affiliations, ils sont assujettis à un code de déontologie ou d'éthique, mais cela ne résout par le conflit immanent.

Deuxièmement, la sous-traitance coûte cher. Dans les faits, la sous-traitance n'est rentable que dans des situations où le coût marginal d'une heure additionnelle de sous-traitance est en deçà du coût de production de la ressource interne; ce qui est généralement le cas si la ressource n'est pas nécessaire à temps plein ou de façon éphémère. Si l'on procède avec la sous-traitance alors que le coût marginal est supérieur, cela doit se traduire dans les faits par moins de services. À qualité égale de vérification, il est impossible de remplacer les 92 vérificateurs à l'aide de la sous-traitance aux taux horaires des grandes firmes; on devra couper dans la quantité de vérificateurs ou le nombre d'heures pouvant être facturées. Peu de petites firmes peuvent déléguer 92 vérificateurs à temps plein, et multiplier les relations contractuelles avec moult petites firmes deviendra rapidement plus complexe et coûteux que d'engager des «grands».

Finalement, ce que l'on a conceptualisé comme des «coûts de transaction» dans le champ de l'économie institutionnelle est plus important dans un modèle de contractualisation que dans un modèle de service interne, et ce, incluant les «hasards moraux» du conflit d'intérêts institutionnel, mais aussi d'obtention de contrats de vérification. Pour s'en convaincre, c'est en raison des «coûts de transaction» que les firmes privées existent elles-mêmes (Coase, 1937).

Le gouvernement élimine de façon irresponsable des fonctions vitales au sein de l'appareil public sous le prétexte d'équilibrer le budget, mais cet amateurisme ne se base pas sur une saine logique économique, ni sur une réelle compréhension des institutions publique: il s'agit d'abord et avant tout d'aller encore plus loin dans la privatisation, et ce, à forts coûts pour les services stratégiques de l'État.

***

Christian Bordeleau, chercheur doctoral au Center for Governance and Public Management, chargé de cours au Département de science politique de l'Université de Montréal et candidat au doctorat à la School of Public Policy and Administration de l'Université Carleton

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5 commentaires
  • M. Julien - Abonné 6 juillet 2011 08 h 42

    Des citoyens qui dorment au gaz


    L’approche et la philosophie du gouvernement en place étant ce qu’elles sont, il fallait être bien naïf pour penser que responsabilité et transparence pouvaient signifier autre chose, aux yeux de Harper et de ses troupes, que des slogans publicitaires utilisés à des fins purement électoralistes.

    Nous avons élu un gouvernement qui ne se sent imputable envers personne, et le pire est que cela était écrit dans le ciel dès le départ.

    À qui la faute?

  • Turbine - Abonné 6 juillet 2011 11 h 21

    La faute ne revient pas au Québec en tout cas...

    Ce n'est pas à défaut d'avoir essayé!

    Obama est arrivé au pouvoir avec une crise économique sur les bras. Il en résultera la même chose au Canada après que le gouvernement Bush-Harper vendra le Canada à ses amis. Au fait, Tony Clemens sous enquête. On ne me fera pas accroire qu'Harper n'était pas au courant. À quand une enquête sur les gestes illégaux de Stephen Bush-Harper? Lui qui voulait davantage d'imputabilité!

  • France Marcotte - Inscrite 6 juillet 2011 13 h 54

    Amateurisme?

    Ce serait donc par ignorance que "le gouvernement élimine de façon irresponsable des fonctions vitales au sein de l'appareil public sous le prétexte d'équilibrer le budget"?
    Mais drôle d'ignorance s'il s'agit "d'abord et avant tout d'aller encore plus loin dans la privatisation, et ce, à forts coûts pour les services stratégiques de l'État."
    Mais merci de prendre le temps, en plein coeur de l'été, d'expliciter des mécanismes complexes que l'ont ne connaît pas et qui touchent pourtant directement la qualité des services auxquels le plus simple citoyen a droit.

  • Roland Berger - Inscrit 6 juillet 2011 18 h 15

    Du simple au complexe

    Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué. Le but de Harper est évidemment de rendre l'évaluation suffisamment complexe pour décourager les citoyens d'exiger des explications claires.
    Roland Berger

  • Roland Berger - Inscrit 6 juillet 2011 18 h 15

    Du simple au complexe

    Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué. Le but de Harper est évidemment de rendre l'évaluation suffisamment complexe pour décourager les citoyens d'exiger des explications claires.
    Roland Berger