Le logement social au Québec - Aide à la pierre ou à la personne?

Chaque année, le mois de juillet est l'occasion de revenir sur la question de la pénurie de logements abordables qui perdure au Québec depuis maintenant une dizaine d'années et de rouvrir le débat sur la forme que doit prendre l'aide au logement social: aide à la personne ou aide à la pierre?

Avant d'aborder cette question, un court bilan de la situation s'impose, à la lumière des dernières statistiques de la SCHL sur le logement locatif. Si l'on fait exception de la région métropolitaine (RMR) de Québec, qui affiche en avril 2010 un taux d'inoccupation moyen de 0,4 %, on note, pour l'ensemble des six RMR du Québec, une légère amélioration de la situation par rapport à 2009, le taux global d'inoccupation ayant légèrement augmenté pour atteindre 2,5 %. À Montréal, il atteint même 2,8 % et se rapproche donc du seuil de 3 % généralement retenu comme indicateur d'un équilibre entre l'offre et la demande.

Quant aux taux de disponibilité, ils sont en hausse partout au Québec et atteignent en moyenne 6,0 % en avril 2010, contre 5,3 % un an plus tôt.

Enfin, la progression du loyer moyen dans les RMR québécoises s'établit à 2,1 % entre avril 2009 et avril 2010, soit une hausse sensiblement moindre qu'au cours de la période antérieure où elle atteignait 3,5 %. La progression des loyers s'avère en outre à peine supérieure au taux général d'inflation (IPC) qu'a connu le Québec pour la même période, soit 1,9 %, et ne peut donc être qualifiée d'excessive.

Autre signe encourageant, l'indice «d'abordabilité» du logement locatif de la SCHL pour la RMR de Montréal atteignait 142 en 2009, contre 132 quatre ans plus tôt, suggérant ainsi que la croissance du revenu médian des ménages locataires montréalais entre 2006 et 2009 a dépassé celle du loyer médian des appartements de deux chambres au cours de la même période.

En résumé donc, et à l'exception de la région et de la Ville de Québec, où le marché locatif demeure très serré, le bilan est plutôt encourageant pour une majorité de locataires.

Aide individuelle en baisse

Et pourtant, dans sa dernière note socio-économique (juillet 2010) sur le sujet, l'Institut de recherche et d'informations socio-économiques, l'IRIS, dénonce la détérioration de la situation pour bon nombre de ménages victimes de la récession qui voient leurs sources de revenus se tarir alors que leur endettement atteint des sommets, ce qui risque de se traduire par une forte hausse de l'itinérance dans les mois qui viennent.

Les auteurs de la note se prononcent pour la construction de logements sociaux dans les zones centrales des régions métropolitaines et centres urbains les plus touchés par la pénurie de logements abordables, c'est-à-dire là où la demande est la plus criante.

Il y a quelques semaines, le Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO) rendait publique une analyse de la situation du logement social au Québec. Après un tour d'horizon de quelques expériences étrangères et canadiennes, les auteurs du rapport procèdent à une revue détaillée des interventions de la Société d'habitation du Québec (SHQ) en matière de logement social.

On y constate notamment que les programmes dits «d'aide à la pierre», qui agissent directement sur l'offre de logements sociaux et dont les deux plus importants sont les programmes HLM et Accès-Logis, ont vu leur importance relative, en termes budgétaires, croître substantiellement depuis la fin des années 1990, aux dépens des programmes dits «d'aide à la personne» (supplément de loyer et allocation-logement) qui subventionnent directement l'individu.

C'est ainsi que ces derniers, qui comptaient pour 26,9 % du budget d'intervention de la SHQ en 1998, n'en représentaient plus en 2008 que 17,0 %. Le programme d'allocation-logement, en particulier, a vu son budget diminuer de 5,7 % annuellement, passant de quelque 105,6 millions en 1998 à 58,4 millions dix ans plus tard.

Plus risqué

En dépit de ce constat, les auteurs du rapport CIRANO estiment «[...] que le Québec a dans le passé su tirer un bon équilibre entre l'aide à la personne et l'aide à la pierre», une conclusion à laquelle nous ne souscrivons pas.

Si certaines études suggèrent que les subventions directes à la personne sont en partie récupérées par les propriétaires sous forme de hausses de loyer, cette forme d'intervention demeure beaucoup plus flexible, moins coûteuse, plus discrète et permet au locataire de se maintenir dans un environnement qu'il a choisi.

Elle offre par ailleurs un niveau de risque financier de beaucoup inférieur à la formule d'aide à la pierre, comme en fait foi le portrait assez éloquent que dresse le rapport CIRANO du risque financier lié aux programmes d'aide au logement du gouvernement du Québec, estimé à quelque 656 millions pour la période 2011-2022; la quasi-totalité de ce risque est liée au programme HLM.

Comme le soulignent les auteurs du rapport CIRANO, la question du logement social est complexe et la solution fait intervenir un grand nombre de paramètres. Selon toute vraisemblance, les deux formes d'intervention demeureront nécessaires pour répondre, à court comme à long terme, à la demande de logements abordables au Québec.

Toutefois, faire de la production étatique l'élément central de la politique de logement social nous semble à la fois inefficace et risqué. Tout en misant davantage sur l'aide à la personne, il y aurait lieu de modifier le tir en matière d'aide à la pierre, en s'inspirant par exemple du programme Low Income Housing Tax Credits (LIHTC) du gouvernement américain dont une recherche récente (cf. Institut CD-Howe, «Commentary series», Social Policy, no 289, mai 2009) propose une adaptation canadienne.

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François Des Rosiers - Professeur, Faculté des sciences de l'administration, Université Laval

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