L'accord Buy American: pas de quoi se réjouir pour les PME canadiennes

Dans l'édition du Devoir du samedi 6 et dimanche 7 février 2010, toute la moitié supérieure de la première page est occupée par une grande photo montrant une symbolique poignée de main canado-américaine coiffée du titre «Washington ouvre son plan de relance aux Canadiens».

Pour comprendre la portée véritable de cet accord, il faut le replacer d'abord dans sa perspective historique. En réalité, il vient conclure assez piteusement une négociation d'une dizaine d'années à laquelle le Canada avait mis fin au milieu des années 1990, devant l'intransigeance américaine. Voyons comment les choses ont pu changer.

Au printemps 1979, les négociations commerciales du Tokyo Round sont terminées. L'équilibre des concessions mutuelles est atteint. Mais la délégation américaine avise la vingtaine de pays qui ont conclu le premier accord visant à libéraliser les marchés publics que le Congrès des États-Unis n'est pas susceptible d'entériner l'accord sans une dérogation importante. L'administration américaine avait conclu que l'Accord sur les marchés publics n'était pas acceptable pour un nombre important d'élus. La pierre d'achoppement est une loi de 1953 qui garantit une «juste part» des marchés publics fédéraux aux petites et moyennes entreprises du pays. Pas question à l'époque pour le Congrès d'abroger cette loi populaire. Encore moins d'accorder le traitement national aux PME étrangères, c'est-à-dire les traiter sur le même pied que les PME américaines.

Les États-Unis demandent une dérogation permanente aux clauses qui les obligeraient à éliminer ces préférences incompatibles avec l'esprit et la lettre de l'accord. Elle est accordée d'assez mauvaise grâce. Le Canada y perd le plus: avec sa possibilité de servir le marché par voie terrestre, compensant la taille généralement plus faible de ses entreprises, il pouvait espérer se tailler une part intéressante des marchés fédéraux de son voisin du sud. On remet à la prochaine fois la libéralisation des marchés publics des états fédérés (provinces, länder, États américains, régions).


L'échec après dix ans de négociations

L'extension de l'accord sur les marchés publics figure au menu de l'Uruguay Round, lancé en 1986 et qui ne s'achèvera qu'en 1994, avec la création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Concernant les marchés publics, les États-Unis soumettent les achats de 37 de leurs 50 États à la discipline d'un accord amélioré, mais ces nouveaux marchés ne sont pas ouverts aux entreprises canadiennes, puisque les deux pays ne sont pas arrivés à s'entendre: à la place de l'annexe qui devait énumérer les entités provinciales soumises à l'accord, une note stipule que «le gouvernement canadien offre d'inclure des entités des dix provinces sur la base des engagements obtenus des gouvernements provinciaux. La liste initiale des entités provinciales sera établie au plus tard pour le 15 avril 1994, la liste définitive devant être communiquée dans un délai de 18 mois après la conclusion du nouvel Accord sur les marchés publics.»

Or, malgré cette prolongation des négociations avec les États-Unis, doublées d'une négociation fédérale-provinciale, cette partie de l'accord restera lettre morte jusqu'à la conclusion de l'entente annoncée le 5 février 2010.

Au-delà des intentions de certaines provinces de pouvoir continuer à se servir des marchés publics comme levier de développement économique, le principal facteur qui explique l'échec des négociations canado-américaines sur les marchés publics durant l'Uruguay Round, c'est le refus persistant des États-Unis d'exempter les entreprises canadiennes de la dérogation qu'ils avaient obtenue à l'arraché à la fin du Tokyo Round. Sans une concession pareille, la plupart des PME canadiennes et québécoises n'avaient pas grand espoir de décrocher des contrats de la part du gouvernement fédéral américain, ou des gouvernements sous-centraux qui avaient eux-mêmes des dispositions Buy State calquées sur le Buy American national.

De plus, dans certains secteurs majeurs comme le transport en commun, les États et les villes étaient assujettis à des préférences spécifiques Buy America (noter la nuance) pour cause de subventions fédérales.

L'échec des négociations visant à étendre la libéralisation des marchés publics aux provinces et aux États dans le cadre du GATT ne signifie pas que des entreprises canadiennes ne parviendront pas à percer certains marchés publics des États américains. En l'absence de directives contraignantes du palier fédéral liées aux subventions, plusieurs entités d'États achèteront du matériel canadien.

Tout bascule le 17 février 2009 quand le président Obama donne son approbation à l'American Recovery and Reinvestment Act (ARRA), un plan de relance économique massif sur deux ans estimé à 787 milliards, dont environ 275 milliards pour des projets d'infrastructure et d'équipement. Une portion majeure de ces projets est sous-contractée aux États, et l'utilisation des fonds fédéraux est assujettie à une clause Buy American, en toute conformité avec les obligations internationales des États-Unis.

Cela signifie que les entreprises des 27 pays membres de l'Union européenne, du Japon, de la Corée et d'une dizaine d'autres pays ont le droit de soumissionner ces contrats avec les États, mais pas les entreprises canadiennes, puisque les négociations de l'Uruguay Round sur ce sujet n'ont pas abouti entre les deux pays.

Le Canada se met lui-même en joue

Cette soudaine manne de milliards avec un fil à la patte met fin abruptement à de nombreuses relations d'affaires que les entreprises canadiennes avaient réussi à nouer avec des États, des villes et des counties américains en dépit de l'échec de 1994.

Poussé par les manufacturiers et exportateurs du Canada et les municipalités, le gouvernement canadien engage des négociations au mois d'août 2009. L'objectif est d'obtenir pour les entreprises canadiennes le droit de soumissionner les projets d'infrastructure des États financés par le plan de relance qui se termine en septembre 2011.

Négocier en tête-à-tête avec les États-Unis pour régler un problème commercial en dehors de tout processus de règlement de différends préalablement convenu est toujours un geste d'une grande témérité. En matière de négociation, le gouvernement canadien se place clairement en position de demandeur, acculé à un échéancier qu'il ne contrôle pas. Le ministre du Commerce international, Stockwell Day, se plaint le 21 octobre de la lenteur des négociations; chaque jour qui passe voit fondre les gains potentiels des entreprises canadiennes. Lorsque l'accord conclu par son successeur Peter Van Loan entre en vigueur le 16 février 2010, au moins 198,5 milliards des 275 milliards initiaux sont déjà alloués. Les exigences américaines, elles, restent fermes.

Le prix de cet accès à un programme temporaire pour le Canada? Le gouvernement fédéral a déposé à l'OMC une liste d'entités des dix provinces, augmentée d'une liste de 75 villes (y compris les 15 plus grandes municipalités du Québec) dont les achats de biens et de services seront accessibles de façon permanente aux entreprises américaines sous la discipline de l'Accord sur les marchés publics, version améliorée de 2006, qu'aucun pays n'a encore appliquée.

L'obstacle sur lequel avait buté le Canada pendant dix ans, la clause dérogatoire qui permet aux autorités américaines de réserver une part importante (quelque 23 %, ou 130 milliards annuellement) de leurs marchés publics fédéraux aux PME américaines, est intact. Aucune ville américaine ne figure sur la liste des 37 États américains dont les achats sont soumis à l'Accord. Enfin, c'est l'ambassade du Canada à Washington qui se charge elle-même d'aviser les États américains que les entreprises canadiennes ont maintenant le droit de soumissionner les quelques contrats qui ne sont pas encore adjugés.

Une grande victoire pour le Canada, certainement pas: un gain notable pour les États-Unis, de toute évidence.

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Carl Grenier - Professeur associé au département de science politique de l'université Laval, membre de l'Observatoire des États-Unis de la Chaire Raoul-Dandurand à l'UQAM, il fut membre de l'équipe canadienne de négociation au GATT (Tokyo Round) de 1976 à 1979.

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