Respect de la démocratie - l'erreur de Stephen Harper

Le premier ministre Harper fait erreur lorsqu'il affirme que, sans la tenue d'élections anticipées, la prise du pouvoir par une coalition formée par les partis d'opposition serait antidémocratique. C'est plutôt le maintien au pouvoir d'un gouvernement n'ayant pas la confiance d'une majorité de députés qui viole la démocratie. Pour l'empêcher, nos institutions, fondées sur le modèle parlementaire britannique, reconnaissent à la reine ou à sa représentante au Canada, la gouverneure générale Michaëlle Jean, le rôle d'être la gardienne de la Constitution.

Sur le plan strictement légal, la reine a conservé pratiquement intactes ses prérogatives à l'égard du Parlement, prérogatives qui datent de l'époque lointaine où cette institution n'était qu'une assemblée consultative au service du monarque. C'est encore elle qui sanctionne les lois, convoque le Parlement en session, proroge le Parlement en mettant fin à la session en cours, nomme les lords, dissout la Chambre des communes et convoque des élections. Une convention constitutionnelle de nature politique, traduite par la maxime «la reine règne mais ne gouverne pas», lui a cependant enlevé presque toute initiative.

En effet, par respect de la démocratie, elle doit désormais exercer ses prérogatives conformément aux désirs des élus. Sa sanction aux projets de loi votés par les lords et les Communes est ainsi devenue automatique depuis le règne de George Ier (1714-1727).

Pour ce qui est de la convocation du Parlement, de sa prorogation, de la nomination des lords, de la dissolution de la Chambre des communes et de la convocation d'élections, la reine s'en remet cette fois aux avis de son premier ministre, à moins de circonstances exceptionnelles qui lui donneraient une justification pour les écarter. Le monarque anglais a appris, durant les règnes de George IV (1820-1830) et de Guillaume IV (1830-1837), qu'il est préférable de suivre les recommandations de son premier ministre plutôt que de subir l'opprobre de la population. De cette manière, il peut se mettre à l'abri de tout reproche et conserver intact le crédit de la monarchie, puisque c'est le premier ministre qui assume désormais la responsabilité politique des décisions prises au nom de la Couronne.

En de rares occasions, la reine pourrait néanmoins décider d'exercer ses pouvoirs de sa propre initiative, malgré l'opinion contraire exprimée par son premier ministre. Imaginons qu'un premier ministre refuserait de démissionner malgré la victoire électorale du parti d'opposition qui aurait remporté une majorité des sièges aux Communes. Le monarque aurait alors toutes les justifications pour le congédier avec ses collègues du Cabinet, avant de confier au leader de l'opposition le soin de former un nouveau gouvernement.

Une hypothèse plus réaliste est le cas où un premier ministre, rapidement défait aux Communes sur une question de confiance après la tenue d'élections, demanderait une seconde dissolution et la convocation d'élections anticipées. Cela risque d'arriver chaque fois que le parti gouvernemental ne contrôle pas une majorité de sièges à la Chambre des communes, comme nous le vivons présentement au Canada. Le premier ministre va alors tenter d'assurer la survie de son gouvernement en formant une coalition avec des partis d'opposition ou en négociant à la pièce leur appui pour chacune de ses mesures.

Si toutefois le premier ministre échoue, que son gouvernement est défait à la Chambre des communes dans les mois qui suivent, et qu'au lieu de démissionner, le premier ministre demande plutôt au monarque de convoquer des nouvelles élections, la réponse de ce dernier n'est aucunement assurée. La reine ou sa représentante jouit alors d'une réelle discrétion.

Peu importe ce qu'elle sera, sa décision d'accorder ou de refuser la dissolution du Parlement, et la convocation d'élections anticipées, ne peut faire l'objet d'aucun recours devant les tribunaux. Elle relève d'un jugement purement politique.

Alan Lascelles a été secrétaire du gouverneur général du Canada Pon Vere Brabazon Ponsomby, comte de Bessborough, de 1931 à 1935, puis secrétaire privé de George V, George VI et Élisabeth II, de 1935 à 1953. Les postes qu'il a occupés durant sa longue carrière lui ont conféré une grande autorité pour tout ce qui concerne l'exercice de la prérogative royale de dissolution, un sujet sur lequel il s'est prononcé publiquement en mai 1950.

Or, d'après le secrétaire Lascelles, dont l'opinion faisait écho aux propos de premiers ministres anglais tels que Winston Spencer Churchill, un conservateur, et Clement Attlee, un travailliste, aucun souverain, s'il est sage et qu'il a à coeur l'intérêt du pays, de la constitution et de la monarchie, refuserait la dissolution au premier ministre, à moins que les circonstances ne l'exigent.

Quelles seraient ces circonstances? Il faudrait, a précisé Lascelles, que le Parlement existant soit encore viable, que d'éventuelles élections puissent porter atteinte à la santé économique de la nation, et surtout que le roi puisse trouver un autre premier ministre disposant d'une majorité aux Communes, pour que son gouvernement ait une espérance de vie raisonnable. La dernière condition semble la plus importante.

On ne trouve cependant aucun précédent en ce sens au Royaume-Uni, car chaque fois que la dissolution a été accordée à un premier ministre dans une situation de gouvernement minoritaire, aucun leader de l'opposition n'était en mesure de former un gouvernement jouissant de l'appui d'une majorité de députés.

Toutefois, cette possibilité a clairement été envisagée en 1924, lorsque George V a consulté les deux partis d'opposition pour voir s'ils étaient prêts à former un gouvernement, avant d'accorder la dissolution au premier ministre Ramsey MacDonald. On trouve par contre des précédents dans les anciennes colonies du Royaume-Uni. Citons-en deux.

En septembre 1925, le premier ministre libéral William Lyon Mackenzie King a demandé au gouverneur général du Canada, le vicomte Byng de Vimy, de dissoudre la Chambre des communes pour convoquer des élections, ce qui lui a été accordé. Le Parti conservateur a remporté le plus grand nombre de sièges, sans toutefois atteindre la majorité. King s'est accroché au pouvoir avec l'appui d'un tiers parti. Son second mandat à peine entamé, un scandale politique a éclaté impliquant le ministre des douanes qu'on a accusé de corruption. King a voulu prendre les devants, afin d'éviter une motion de censure de l'opposition, en demandant au gouverneur général de dissoudre à nouveau le Parlement. Byng de Vimy ne lui a pas répondu immédiatement. Il a préféré consulter le chef de l'opposition, le conservateur Arthur Meighan, qui lui a déclaré avoir les appuis nécessaires aux Communes pour constituer un gouvernement. Le gouverneur général a donc refusé la dissolution au premier ministre King qui n'a pas eu d'autre choix que de démissionner. Arthur Meighen a été invité par le gouverneur général à former son Cabinet.

C'est sur la foi des assurances de Meighan, apparemment données de bonne foi, que Byng a cru qu'il était justifié pour lui de refuser la dissolution à King. Meighan s'était malheureusement trompé sur la fermeté de ses appuis et son gouvernement est immédiatement tombé. Très embarrassé, Byng de Vimy s'est résolu à déclencher des élections en 1926, sans toutefois rappeler King au pouvoir avant de le faire. Ces dernières élections ont été gagnées par King, après qu'il eut fait campagne sur le dos du gouverneur général. Certes, Byng de Vimy a certainement commis l'erreur de se fier aux représentations de Meighan, sans en vérifier la valeur. Son imprudence a miné le prestige de la monarchie. Toutefois, on ne lui aurait jamais reproché d'avoir opposé un refus à King si Meighan avait tenu parole, car celui-ci aurait été prêt à défendre l'action du gouverneur général et à en prendre la responsabilité.

C'est précisément ce qui est arrivé en Afrique du Sud. Le premier ministre James Hertzog a demandé au gouverneur général Patrick Duncan de convoquer des élections, après que la Chambre des communes eut repoussé sa motion du 4 septembre 1939 pour empêcher son pays de participer à la Seconde Guerre mondiale. Duncan a refusé, provoquant du coup la démission d'Hertzog. Il est vrai que le Cabinet et le parti étaient divisés, qu'ils n'appuyaient pas majoritairement leur premier ministre.

Un autre gouvernement jouissant de l'appui des députés pouvait donc raisonnablement être envisagé. Le nouveau premier ministre Jan Smuth, un ancien membre du Cabinet d'Hertzog, a effectivement pris la tête du gouvernement avant d'appuyer l'action du gouverneur général. Il est resté au pouvoir pendant neuf ans, ce qui a immunisé le gouverneur général contre toute critique.

D'après ces précédents, on doit envisager la possibilité que la reine ou l'un de ses représentants refuse la dissolution du Parlement au premier ministre pour confier à un leader de l'opposition le soin de former un nouveau gouvernement, lorsque ce premier ministre est défait sur une question de confiance. Plusieurs facteurs peuvent être considérés par le monarque, dont celui de la durée de vie du Parlement existant. Un premier ministre défait aux Communes à la première occasion suivant des élections ou peu après n'obtiendrait pas sans discussion une seconde dissolution. Autrement, un premier ministre et son Cabinet pourraient se maintenir en poste éternellement par des dissolutions en série, sans avoir à tenir compte de l'opinion des électeurs.

À l'autre extrême, il n'existe aucune raison de prolonger l'existence d'un Parlement arrivé à maturité. On ne saurait cependant fixer avec précision un délai minimum qui donnerait au premier ministre le droit d'obtenir une seconde dissolution de suite. Lord Byng de Vimy a refusé la dissolution au premier ministre canadien Mackenzie King presque 10 mois après les élections au Parlement du Canada. Dix mois est également la période écoulée entre les deux élections tenues au Royaume-Uni en 1924, lorsque le roi George V a consulté les partis d'opposition afin d'examiner la possibilité d'un Cabinet de remplacement. Quelques mois semblent donc trop court, mais certains ont laissé entendre qu'un an suffirait pour reconnaître au premier ministre le droit à la dissolution.

La question qu'il faudrait poser est de se demander si le temps écoulé depuis les dernières élections a été suffisamment long pour que les électeurs aient modifié leurs choix, car aucun bénéfice ne résulterait d'une nouvelle Chambre des communes qui serait la réplique exacte de la précédente. Quoi qu'il en soit, la reine ou sa représentante, madame Jean, doit pouvoir justifier sa décision en la fondant uniquement sur des considérations d'intérêt public. Cela semble le critère déterminant, peut-être même le seul. S'il n'est pas respecté, et que le monarque prête flanc à des accusations de partisanerie, il pourrait miner le crédit de la monarchie, jusqu'à causer sa perte. La neutralité politique du monarque ne doit jamais être remise en cause.

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