La réforme du mode de scrutin et des institutions politiques - De quoi parle-t-on?

Deux consultations publiques ont actuellement cours au Québec. L'une, menée par la Commission des institutions de l'Assemblée nationale, porte sur la réforme du mode de scrutin; l'autre, conduite par le comité directeur des États généraux sur la réforme des institutions démocratiques, porte sur l'ensemble des institutions politiques.

En soi, ces exercices de consultation démontrent de façon éloquente que la société québécoise est une société démocratique bien vivante. En revanche, on peut très sérieusement s'interroger sur le sérieux de ces démarches.

Ainsi, les deux documents de consultation, soit celui de la Commission des institutions de l'Assemblée nationale, intitulé La réforme du mode de scrutin au Québec, de même que celui du Secrétariat à la réforme des institutions démocratiques (SRID), intitulé Le pouvoir aux citoyens et aux citoyennes, constituent de bons exemples d'un salmigondis indigeste. À un tel point qu'une chatte aurait de la difficulté à y retrouver ses petits.

Tout y est mêlé et confondu, du rôle du député et de son lien avec les électeurs aux comportements électoraux de ceux-ci en passant par le découpage de la carte électorale, les caractéristiques du système électoral, la participation des citoyens, la question de la représentation des femmes, des régions et des autochtones, etc.

À la lecture de ces deux documents et devant notre étonnement croissant, on peut donc se demander comment certains objectifs poursuivis, dont celui d'«informer les électeurs sur les modes de scrutin existants», pourra être atteint si l'information véhiculée demeure aussi incompréhensible en renvoyant à toutes sortes d'idées, d'institutions, de pratiques ou encore de concepts très différents les uns des autres, dans la confusion la plus totale.

On peut également se demander comment le fait de changer de mode de scrutin pourrait augmenter la participation lors des élections ou encore donner plus de pouvoirs aux citoyens. Car il y a là comme un relent de pensée magique difficile à avaler.

Il serait trop long ici de procéder à une analyse approfondie de ces deux documents en abordant tous les thèmes qui y sont traités. La définition du mode de scrutin et la question de la représentation des femmes suffiront à démontrer ce que j'avance.

Qu'est-ce que le mode de scrutin?

Si on se fie aux définitions que l'on donne du mode de scrutin dans les deux documents à la base des consultations actuelles, on peut se demander sérieusement en quoi celui-ci consiste.

La définition contenue dans le glossaire du document de la Commission des institutions, page 75, se lit comme suit: «Le mode de scrutin correspond à l'ensemble des règles qui régissent l'organisation d'un scrutin ou d'un vote. Plus simplement, le mode de scrutin correspond à une façon particulière d'élire des candidats lors d'une élection.» Or on confond ici deux éléments très différents relatifs au mode de scrutin. Le premier renvoie aux modalités entourant le scrutin: le jour, la durée du vote, la façon de voter, c'est-à-dire la remise du bulletin de vote, la façon de marquer son choix, etc.

Quant au second élément, à savoir «la façon particulière d'élire des candidats lors d'une élection», on peut se demander à quoi on fait référence exactement. Est-ce la façon dont les gens votent? Sont-ce les critères sur lesquels repose le mode de scrutin? Ou serait-ce plutôt la formule mathématique retenue pour comptabiliser les bulletins de vote afin de déterminer le candidat gagnant? Je ne saurais le dire. Chose certaine, ce sont là des aspects très différents, et cette définition ne permet pas de les cerner.

De plus, que doivent (ou peuvent) bien comprendre les citoyens lorsqu'ils lisent, page 20: «Cette formule [le mode de scrutin uninominal à un tour] requiert une division du territoire en circonscriptions électorales ayant chacune un nombre égal d'électeurs» pour découvrir à la page suivante que «chaque député doit représenter un nombre à peu près égal d'électeurs»? (Dans les faits, aucune des 125 circonscriptions électorales que comptait la carte électorale du Québec lors des élections de 1998 ne totalisait le même nombre d'électeurs: leur nombre variait entre 10 348 dans la circonscription des Îles-de-la-Madeleine et 59 701 dans celle de Chauveau!)

La confusion ne s'arrête cependant pas là. À la page 8, on mentionne que le mode de scrutin est «le mode de sélection de ceux qui siégeront» à l'Assemblée nationale. Quelques pages plus loin (page 19), les auteurs écrivent que «le mode de scrutin est la formule qui permet de déterminer les gagnants et les perdants». De quelle «formule» parle-t-on? De qui parle-t-on? Le candidat peut être gagnant dans une circonscription alors que son parti est perdant dans une région ou sur la scène provinciale. Il peut donc y avoir, lors des mêmes élections, des gagnants et des perdants qui ne réfèrent pas aux mêmes réalités. Aussi, deux lignes plus bas, on mentionne que «cette formule permet d'élire ceux qui représenteront les citoyens de chaque circonscription». Comment une «formule» peut-elle permettre d'élire le représentant des citoyens? C'est le choix des électeurs d'une circonscription donnée qui permet d'élire un candidat. C'est cependant la formule mathématique de la majorité relative (ou simple) qui sert de critère pour déterminer le gagnant.

La confusion se poursuit lorsque, page 22, on affirme que le «mode majoritaire uninominal vise moins à assurer une représentation reflétant fidèlement l'opinion de l'électorat à la Chambre qu'à créer une majorité parlementaire en assurant la formation d'un gouvernement par un seul parti». Le document du SRID reprend également cette thèse (page 13). Sont-ce les effets ou les impacts de ce mode de scrutin qui sont en cause ici ou bien les fondements du mode de scrutin? Difficile à dire. Toutefois, comment peut-on avancer cette explication en ayant en tête que sur la scène fédérale, le même mode de scrutin a donné lieu à l'élection de sept gouvernements minoritaires ou de coalition depuis 1867? Et si on prend l'année 1957 comme point de départ, le constat est plutôt le suivant: au cours des 15 dernières élections générales fédérales, il n'a pas été possible de former un gouvernement majoritaire à au moins six reprises (1957, 1962, 1963, 1965, 1972 et 1979). Ainsi donc, dans 40 % des cas, le mode de scrutin uninominal à un tour a obligé la formation de gouvernements de coalition. C'est dire qu'il y a d'autres facteurs que le mode de scrutin qui influencent la formation d'un gouvernement majoritaire ou de coalition, contrairement à ce qu'on affirme dans les deux documents en question.

Maintenant, pour ajouter un peu plus à la confusion, mentionnons que dans le document du SRID, le mode de scrutin est défini comme étant «la règle du jeu en matière d'élection des députés [...]. C'est elle qui permet de traduire les suffrages exprimés par les électeurs québécois lors du scrutin en un certain nombre de sièges à l'Assemblée nationale. Le mode de scrutin n'est pas simplement une méthode de calcul des votes pour la répartition des sièges, il est aussi le mécanisme qui détermine l'orientation ou le sens que l'on assigne à la notion de représentation» (page 13).

En fait, le concept de représentation est très complexe et mériterait un traitement beaucoup plus important que celui que nous y accordons ici. Toutefois, l'exemple de la représentation des femmes, que nous avons retenu, mérite d'être signalé ici.

La représentation des femmes

En ce qui concerne cette représentation des femmes, on peut lire dans le document de la Commission des institutions (page 32) que «les modes proportionnels peuvent en outre favoriser une augmentation du nombre de députés issus des communautés culturelles et du nombre de femmes au Parlement. [...] En 1997, une comparaison internationale basée sur 162 pays a montré que les États dans lesquels la représentation des femmes est égale ou supérieure à 25 % disposent, sans exception, d'un système proportionnel ou mixte».

Pourtant, en parcourant le tableau de la page suivante, on constate qu'en Autriche, en Belgique, en Suisse, au Portugal et en Israël — pays qui ont un mode de scrutin proportionnel —, le pourcentage de femmes est en dessous de 25 %, atteignant même seulement 13,3 % en Israël. Curieusement, au Québec, avec un mode de scrutin uninominal à un tour, la proportion de femmes siégeant à l'Assemblée nationale est de 28 %!

En ce qui concerne la «place» des femmes, on considère, dans le document du SRID, qu'il y a «des raisons multiples» qui expliquent «la place insuffisante» des femmes en politique. Ici, il n'est pas question de la représentation mais plutôt de la place des femmes, ce qui est très différent. On parle de «blocage» dû à «la culture des partis ainsi qu'[à des] pratiques démocratiques profondément ancrées» (page 35). On se demande «s'il existe un lien entre le système actuel et la place des femmes en politique». Et on mentionne qu'il serait peut-être mieux, tout simplement, d'«apporter certains amendements et accommodements à la vie démocratique actuelle». Quelqu'un peut-il expliquer comment on apporte «des amendements et des accommodements à la vie démocratique actuelle»? Peut-on également expliquer ce qu'on entend ou de quoi on parle lorsqu'il est question de «la vie démocratique actuelle» (page 35)?

En conclusion, bien que favorable au principe d'une réforme de notre mode de scrutin, il me semble important de savoir de quoi on parle lorsqu'on aborde ces questions complexes, sans prêter au mode de scrutin proportionnel des vertus qu'il n'a pas et sans attribuer au mode de scrutin uninominal à un tour des tares qui sont loin d'être démontrées.

De plus, je m'interroge sérieusement sur l'importance des imprécisions véhiculées par les deux documents de consultation qui circulent actuellement. Mais faut-il se surprendre de cette confusion lorsqu'on est incapable de savoir si on fait référence à l'Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867 ou à la Loi constitutionnelle de 1982? C'est du moins ce qu'on peut constater à la page 36 du document de la Commission des institutions, où on fait mention des «18 circonscriptions [sic: en fait, il y en a 12] créées en vertu de l'article 80 de la Loi constitutionnelle de 1867 [sic]». Dans un document officiel émanant de l'Assemblée nationale du Québec, c'est pour le moins inquiétant...