Cinq ans plus tard - Les relations entre les États-Unis et le Canada: mêmes débats, nouveau contexte

Dès l'élection de George W. Bush en 2000, la relation entre les États-Unis et le Canada semble débuter sur le mauvais pied lorsque l'ambassadeur américain au Mexique est nommé avant même celui devant être désigné à Ottawa, brisant ainsi une longue tradition diplomatique. La même amertume se manifeste lorsque, à la suite des événements du 11-Septembre, seule la Grande-Bretagne est remerciée dans le discours du président américain devant le Congrès.

Cependant, la portée des événements de l'automne 2001 est telle que l'on aurait pu croire tous les différends oubliés, oblitérés sous l'impact des attentats. D'autant que le 11-Septembre a eu un effet centripète sur les législations antiterroristes et le traitement des «étrangers».

Et pourtant, ni l'élan de sympathie et de solidarité généré entre les citoyens des deux États après les attentats — nous sommes tous Américains! —, ni la profondeur historique de l'intégration nord-américaine, ni même la communauté de valeurs politiques et culturelles n'auront pu occulter l'existence de différends avant comme après le 11-Septembre.

Refus de Jean Chrétien puis de Paul Martin d'appuyer la poursuite du projet de bouclier antimissile américain, première visite tardive et souvent reportée de George W. Bush en sol canadien, refus du Canada de participer à la guerre en Irak, interminable conflit du bois d'oeuvre, crise de la vache folle et fermeture de la frontière américaine aux exportations bovines canadiennes, porosité de la frontière canadienne, questions environnementales et protocole de Kyoto, sous-marins américains dans les eaux canadiennes arctiques, obligation du passeport canadien pour traverser la frontière américaine...

Cinq ans plus tard, la constante demeure: malgré les turbulences et les ambivalences, Washington et Ottawa maintiennent leur coopération afin de surmonter leurs différends.

Une coopération fondamentale

Soulevant elle aussi des débats parfois controversés, la coopération spécifique en matière de défense et de sécurité entre les États-Unis et le Canada remonte à la signature de la déclaration d'Ogdensburg en 1940 — les deux pays y reconnaissaient alors « le caractère indivisible de la sécurité du continent et se promettaient aide et assistance mutuelle en cas d'hostilités» (Livre blanc sur la défense 1994).

Il existe aujourd'hui, entre les deux alliés, 80 accords de défense, plus de 250 protocoles d'entente entre les deux ministères de la Défense et pas moins de 145 forums de consultation bilatéraux, auxquels s'ajoutent de nombreuses ententes informelles, voire secrètes, dont les suites du 11 septembre ne représentent qu'une modeste portion.

En effet, dans cette multitude d'ententes bilatérales, huit accords officiels et majeurs de coopération américano-canadienne en matière de défense et de sécurité sont particulièrement significatifs. Un de ceux-ci a été officiellement conclu après 2001, prolongé en 2004 et aboli en mai 2006.

Depuis les attentats terroristes, les changements s'appuient donc essentiellement sur la consolidation de l'architecture existante plutôt que sur la création de nouvelles instances en matière de défense.

Le retour de la défense sur la scène politique canadienne

C'est en 2002, en réaction aux attentats du 11-Septembre et au nouveau contexte de menace terroriste qui planait sur l'Amérique du Nord, que le Canada a mis sur pied avec les États-Unis le Groupe de planification binational (GPB), basé au quartier général du NORAD à Colorado Springs. Ce forum de consultation, de recommandation et de planification en cas de crise a été créé pour faciliter l'échange d'informations et coordonner les plans d'intervention pour la défense canadienne et américaine en cas de désastres naturels ou d'attaques terroristes. Ce groupe binational allait permettre des interventions concertées en cas d'urgence aux États-Unis ou au Canada (Washington et Ottawa devaient toutefois approuver tout plan d'intervention avant son exécution).

Le GPB a été démantelé en mai 2006, peu de temps après avoir produit et déposé un rapport définitif de recommandations. Ses activités seront désormais réparties au sein d'autres organismes binationaux comme le NORAD, le CCMCA, le PJBD, le U.S. Northern Command et le Commandement Canada.

Il faut souligner une autre création, exclusivement canadienne cette fois: Commandement Canada. Mise en place par le ministère de la Défense nationale en juin 2005, cette nouvelle structure, dont le mandat se limite aux interventions sur le territoire national, intègre, pour la première fois dans l'histoire, les ressources terrestres, maritimes et aériennes des Forces canadiennes au sein d'un même commandement. Commandement Canada peut ainsi dans une certaine mesure être comparé au U.S. Northern Command, créé trois ans plus tôt aux États-Unis.

La consolidation et l'élargissement du mandat du NORAD

Le Commandement de la défense aérospatiale de l'Amérique du Nord (NORAD) a vu son mandat s'accroître sensiblement depuis les attentats terroristes de 2001. Alors que ses activités étaient en majeure partie tournées vers l'extérieur, les événements du 11-Septembre ont poussé l'organisation binationale à renforcer ses capacités à mener des activités de défense à l'intérieur du territoire nord-américain. Aussi, en mai 2006, Washington et Ottawa ont procédé au renouvellement officiel de l'accord:

- Le NORAD s'est doté d'un volet maritime, lequel assure la surveillance des bâtiments entrant dans les eaux territoriales américaines et canadiennes, fleuves et Grands Lacs, sans pour autant exercer un contrôle conjoint sur les marchandises transportées. Cet élargissement facilite l'échange d'information entre les deux gouvernements en matière de sécurité maritime et rend plus efficace le processus permettant d'alerter les deux gouvernements en cas de menace. Advenant un tel signal, ce sont en dernier ressort les autorités respectives des deux pays qui interviennent.

- De renouvelable tous les dix ans par le passé, cet accord est désormais permanent. Les deux gouvernements respectifs peuvent toutefois exiger une révision de l'accord tous les quatre ans (ou sur demande).

À la suite des attentats de New York et Washington, le NORAD a déclenché l'opération Noble Eagle afin de protéger l'espace aérien nord-américain contre les actes de piraterie et de terrorisme aérien. Dans le cadre de cette mission, l'aviation militaire du NORAD a effectué plus de 42 000 sorties aériennes depuis le 11 septembre 2001.

Malgré l'étroite coopération engendrée par cet accord et la structure de surveillance conjointe, le Canada, tout comme les États-Unis, conserve la responsabilité opérationnelle de son espace aérien et maritime en cas d'intervention. (Le US Northern Command et le Canada Command ont la responsabilité d'intervenir en cas de menace dans leurs zones maritimes nationales.)

Dans cette logique, les nouvelles instances communes de défense ne remettent pas en question la nature des rapports américano-canadiens. Elles viennent plutôt les élargir et les renforcer. Elles s'inscrivent donc dans une vision nord-américaine de défense et sont le reflet du caractère indivisible de la sécurité des deux pays. Ce faisant, elles s'inscrivent toujours — cinq ans après le 11 septembre 2001 — dans la logique de la déclaration d'Ogdensburg de 1940.

Si le Canada maintient une solide coopération avec son partenaire américain, il serait erroné d'envisager cette intégration de défense comme une brèche profonde dans le principe de souveraineté nationale, la collaboration opérationnelle en matière de surveillance, de planification et, le cas échéant, d'assistance mutuelle ne pouvant véritablement prendre place sans une consultation préalable.

De plus, les attentats du 11 septembre 2001 ont permis au gouvernement canadien, particulièrement dans le domaine de la sécurité intérieure, de réaffirmer sa souveraineté par rapport à la politique étrangère de l'administration Bush.

Savoir et oser dire «NON»

L'intervention en Irak aura représenté sans conteste l'enjeu majeur de la présidence de George W. Bush. Faute de pouvoir bénéficier de l'onction onusienne, le gouvernement américain a choisi de s'appuyer sur une coalition ad hoc; il pouvait peut-être s'attendre au soutien du Canada en raison de son étroite relation avec Ottawa, notamment dans le cadre d'institutions militaires bilatérales (NORAD, OTAN...).

Tel n'a cependant pas été le cas: le 18 février 2003, le premier ministre canadien, Jean Chrétien, a refusé d'envoyer des troupes en Irak dans le cadre d'une coalition américaine. Les réactions ont été vives, notamment dans les milieux d'affaires qui ont évoqué les conséquences néfastes d'un tel choix. Bien qu'il n'y ait eu à cela aucunes représailles significatives, le gouvernement américain a, à plusieurs reprises, dénoncé publiquement le désengagement canadien (ainsi du discours de l'ambassadeur américain Paul Celucci à Toronto le 25 mars 2003).

L'ambassadeur américain au Canada ajoutera que, nonobstant la position officielle selon laquelle les troupes canadiennes n'interviennent pas en Irak, « les navires, les avions et les membres des Forces canadiennes dans le golfe Persique qui participent à la lutte contre le terrorisme aideront davantage indirectement que la plupart des 46 pays qui appuient entièrement [les États-Unis]» (Conseil canadien pour la coopération internationale, Bilan d'aide 2004).

G. W. Bush a officiellement relancé, en 2002, le projet de défense antimissile, développé par les présidents R. Reagan puis G. H. Bush, et qui avait été remisé sous W. Clinton en 2000. La mise en place de ce système aurait, de facto, des conséquences non négligeables pour le Canada.

Outre les questions de souveraineté liées à la défense des territoires nationaux qu'elle soulèverait, ses coûts élevés et le risque de voir se déployer le spectre d'une nouvelle course aux armements peuvent expliquer en partie la décision de Jean Chrétien, avant septembre 2001, puis de Paul Martin, le 24 février 2005, de ne pas y collaborer. Surtout que son efficacité n'a pas été prouvée pour l'instant. Néanmoins, les alternances politiques sont susceptibles de faire évoluer la position du gouvernement canadien.

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Dernier texte d'une série de trois extraits du livre Le 11 septembre 2001, cinq ans plus tard, Le terrorisme, les États-Unis et le Canada, qui vient d'être publié aux Éd. du Septentrion

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