Trudeau veut faire mieux, mais peut-il agir seul?

Le premier ministre, Justin Trudeau, avec son fils Xavier, dans un bureau de vote de Papineau, le 19 octobre dernier
Photo: Jacques Nadeau Le Devoir Le premier ministre, Justin Trudeau, avec son fils Xavier, dans un bureau de vote de Papineau, le 19 octobre dernier

Dans sa plateforme électorale, comme dans le plus récent discours du trône, Justin Trudeau a promis de modifier le mode de scrutin d’ici les élections de 2019. Cette intention, fort louable, risque néanmoins de s’avérer complexe à mettre en oeuvre. Déjà, l’opposition officielle et plusieurs observateurs réclament un référendum pancanadien. Bien que les précédents et les usages en cette matière s’opposent de toute évidence à ce qu’un parti disposant seul de la majorité au Parlement change unilatéralement les règles du jeu de la vie démocratique, l’organisation d’un référendum ou la réunion d’un vaste consensus transpartisan demeurent, dans notre système, des impératifs politiques non justiciables.

Il existe néanmoins d’autres obstacles — cette fois d’ordre constitutionnel — qui pourraient justifier l’intervention des provinces et des tribunaux dans ce dossier, soit la protection des caractéristiques essentielles du Parlement, d’un côté, et les droits politiques des minorités, de l’autre.

Le modèle de Westminster

Comme l’énonce le préambule de la Constitution de 1867, le Canada (ou plus précisément « le Dominion ») s’est doté d’une « Constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni ». Or, suivant les deux avis rendus par la Cour suprême du Canada en 2014 concernant la réforme du Sénat et la nomination du juge Nadon, la modification d’une « caractéristique essentielle » des institutions fédérales est soumise aux procédures multilatérales de modification de la Constitution adoptée en 1982.

Ces caractéristiques essentielles sont généralement énoncées dans la formule d’amendement de la Constitution de 1982, mais les deux avis de 2014 ont montré qu’il existe aussi d’autres objets implicitement protégés, comme la présence de trois juges du Québec à la Cour suprême ou la durée des mandats des sénateurs. Ainsi, le fait que le mode de scrutin ne soit pas expressément inscrit dans la formule d’amendement ne veut pas dire pour autant qu’il ne bénéficie pas d’une protection constitutionnelle.

Dès lors, la question de savoir si l’abandon du mode de scrutin uninominal à un tour modifierait l’une des « caractéristiques essentielles » de la Chambre des communes se pose. Pour y répondre, deux aspects de la question doivent être soupesés. D’une part, sur le plan des intentions, les opposants à la réforme devraient démontrer que ce mode de scrutin a été voulu par les membres de la fédération et qu’il était, au moment de la création des institutions fédérales, une conséquence logique et directe de leur attachement au modèle de Westminster. D’autre part, sur le plan des effets d’une éventuelle réforme, il faudrait également réfléchir à l’impact d’un mode de scrutin proportionnel sur le fonctionnement du système canadien de gouvernement responsable, notamment sur le processus de formation du gouvernement et sur sa stabilité. À l’instar de la réduction de la durée des mandats des sénateurs, qui fut assimilée à une remise en question du rôle et de la nature du Sénat par la Cour suprême dans son avis de 2014, une réforme du mode de scrutin pourrait, elle aussi, transformer — pour le mieux ou pour le pire — les rapports et l’équilibre des pouvoirs entre le législatif et l’exécutif, entre les forces politiques qui composent la Chambre des communes et, à terme, entre les deux chambres du Parlement. Ce serait là un bouleversement profond des institutions communes de la fédération qui requiert possiblement l’intervention du pouvoir constituant.

Les droits à la représentation des Anglo-Québécois

L’abandon du mode de scrutin uninominal au profit d’un scrutin proportionnel pourrait également toucher au droit à la représentation des Anglo-Québécois et des minorités francophones du Canada. Dans le cas particulier du Québec, l’argument se résume ainsi : en divisant la seule province majoritairement francophone en 65 circonscriptions électorales, la Constitution de 1867 visait, entre autres, à favoriser la représentation des anglophones qui y résident. Or, qu’on le veuille ou non, ces droits politiques de la minorité, conjugués aux droits linguistiques et scolaires, font partie du « compromis historique » négocié en 1867. Jamais le Haut-Canada n’aurait accepté le pacte de 1867 si celui-ci ne s’était pas accompagné de garanties pour la minorité historique anglophone du Québec, comme en témoigne par ailleurs la présence de douze « districts électoraux spécialement fixés » pour le Québec à l’annexe ii de la Loi constitutionnelle de 1867.

Encore une fois, l’analogie avec la réforme du Sénat et l’avis rendu à ce sujet par la Cour suprême en 2014 s’impose. Après tout, si le vieux régime des collèges sénatoriaux et des qualifications foncières des sénateurs québécois (conçu pour favoriser la minorité anglophone du Québec) fut jugé par la Cour suprême comme étant le fruit « d’arrangements spéciaux » sur lesquels le Québec dispose d’un droit de veto, pourquoi en serait-il autrement de l’existence de circonscriptions électorales organisées de manière à garantir la représentation de cette même minorité ?

Sans présumer de la réponse des tribunaux, un tel argument apporterait très certainement de l’eau au moulin de ceux qui — à commencer par le Parti conservateur du Canada — voudront contester la mise en place d’un scrutin de liste à l’échelle d’un territoire beaucoup plus vaste que celui des actuelles circonscriptions électorales.

Ironie du sort, le consentement du Québec serait alors requis ; non pas au nom d’une reconnaissance de la spécificité de la nation majoritairement francophone qui l’habite, mais bien en raison des droits de la minorité anglophone du Québec protégés par la Constitution de 1867. N’empêche que le rapport de force du Québec en sortirait très probablement grandi.

8 commentaires
  • Loraine King - Abonnée 11 février 2016 07 h 18

    Du vote de vive voix au vote secret

    En passant c'est Xavier Trudeau que l'on voit avec son père sur la photo du Devoir.

    Au début de la confédération le vote se faisait en public et de vive voix. Évidemment, il était réservé aux propriétaire immobiliers mâles et blancs. Les changements au mode de scrutin et au droit de vote ont toujours été réalisés par le parlement canadien, et en ce qui concerne spécifiquement l'élection de ses députés n'ont jamais été contestés par les provinces.

    J'ai réalisé lors des réunions de citoyens tenues en Ontario que la plupart des gens préfèrent notre système uninominal à un tour, et j'ai surtout réalisé qu'ils savent pourquoi. Je doute que l'on proposera des changements importants, tout au plus on pourrait devoir classer les candidats par ordre de préférence, mais même là il y aura une grande réticence car ce que les gens aiment le plus de notre système c'est que les bulletins sont compilés et les résultats connus rapidement, ce qui diminue le risque de fraude.

  • Benoit Simoneau - Abonné 11 février 2016 07 h 36

    La vraie nature du Canada révélée

    Très fine analyse que celle-ci. En fin de compte, Alexandre Thibault et Patrick Taillon révèle la vraie nature de ce pays. Le consentement du Québec n'est en somme requis que lorsque les droits de sa minorité anglophone sont en jeu.

    Le rapport de force du Québec au sein du Canada en sortira probablement grandi, mais par la bande en quelque sorte... ce qui en dit long sur la réelle influence des francophones.

    • Loraine King - Abonnée 11 février 2016 10 h 44

      Si c'était vrai, si la Cour jugeait qu'Ottawa devait obtenir le consentement du Québec - et d'autres autres provinces - pour changer le mode de scrutin, dans certaines provinces celà déclencherait automatiquement un référendum. Je ne peux m'imaginer que les électeurs de la Saskatchewan et ceux de la Colombie-Britannique auraient le droit de se prononcer sur le mode de scrutin fédéral alors que ceux du Québec ou de l'Ontario ne l'auraient pas.

      Le consentement des provinces n'a jamais été requis pour changer le mode de scrutin, et n'a jamais été requis pour les changements au droit de vote, pour ce qui est du droit de vote au fédéral. Les auteurs rêvent tout haut ici. Les plus gros changements au droit de vote au fédéral qui ont ébranlé la société québécoise sont l'ouverture du droit de vote aux classes ouvrières et aux femmes. Celà c'est fait sans l'accord du Québec, Dieu merci, car à lire ce que pensaient les élites nationalistes de l'époque du droit de vote des femmes c'est à se demander s'il existerait aujourd'hui. Sans doute y verraient-ils encore une arnaque de la part d'Ottawa car pour eux tout ce qui vient d'Ottawa a toujours été, et demeure, suspect.

    • Raymond Labelle - Abonné 11 février 2016 15 h 52

      En effet Mme King. De façon corollaire, chaque province peut changer son mode de scrutin sans consulter le fédéral, les deux ordres de gouvernement étant souverains dans leurs champs de juridiction.

  • Raymond Labelle - Abonné 11 février 2016 08 h 25

    Ajouter de la proportionnalité augmenterait la représentation des Anglo-québécois...

    ...qui sont en fait désavantagés par l'uninominal à un tour. Comme, actuellement, ils sont concentrés dans un plus petit nombre de comtés, ils sont sous-représentés. Corriger en tout ou en partie cette sous-représentation ne devrait pas poser un problème.

    Ou encore, si on ne fait que changer comment un député de comté est choisi, cela ne change pas grand-chose à la représentativité du comté lui-même - par exemple, en élisant le député d'un comté avec une préférentielle ou avec l'uninominal à deux tours plutôt qu'avec le système actuel.

  • Raymond Labelle - Abonné 11 février 2016 12 h 11

    La préférentielle et l’uninominal à deux tours : difficultés politiques.

    Mme King a sans doute raison sur le point que, d’un point de vue strictement constitutionnel, les Parlements fédéral et provinciaux pourraient changer leurs modes de scrutin respectifs en vertu du principe de la souveraineté du Parlement.

    Ceci étant dit, l’adoption d’un mode préférentiel ou uninominal à deux tours pose un problème politique difficile. De tels modes de scrutin mèneraient fort probablement à une sous-représentation des partis moins susceptibles de constituer les choix secondaires de ceux qui votent tout d’abord pour un autre parti.

    Par exemple, dans la dynamique politique actuelle, de tels modes de scrutin mèneraient sans doute à une forte sous-représentation du Parti conservateur, ce parti étant moins susceptible d’être le second choix des électeurs qui votent pour le NPD, le Parti vert ou même le PLC que celui des électeurs de ces trois derniers partis entre eux.

    Ceci est illustré en France par l’effet de l’uninominal à deux tours. Le Front national, dont les intentions de vote au niveau national ont varié de +- 15% à +- 20% au cours des dernières années, n’a pu faire élire qu’un (peut-être deux à l'occasion, je ne suis pas sûr) député (par élection) sur un peu plus de 600 au total. Un effet semblable se produirait en cas de préférentielle par comté.

    Le parti conservateur s'opposerait probablement bec et ongles à une telle réforme, qui pourrait laisser une impression de partisanerie.

    Par contre, un tel effet de sous-représentation n’existerait pas avec la proportionnelle, ou en introduisant des éléments de proportionnelle dans le mode de scrutin.

    • Raymond Labelle - Abonné 11 février 2016 15 h 45

      Dans l’exemple de la France, lorsque je mentionnais les « intentions de vote » pour le Front national, je voulais plutôt mentionner le pourcentage réel de votes pour ce parti au premier tour de scrutin.

  • René Pigeon - Abonné 11 février 2016 16 h 40

    Le multipartisme a remplacé le bipartisme comme « caractéristique essentielle » du modèle canadien

    Le multipartisme a remplacé le bipartisme comme « caractéristique essentielle » du modèle canadien
    La cour pourrait conclure que le bipartisme était, au moment de constituer la fédération, une caractéristique aussi « essentielle » que le scrutin uninominal à un tour l’était : « voulue par les membres de la fédération » et « une conséquence logique et directe de leur attachement au modèle de Westminster ». Le scrutin uninominal à un tour est viable si la chambre est composée de deux partis ; ils ont été instaurés ensemble. Mais les politiciens et les électeurs ont abandonné le bipartisme, et ce, sans référendum, ni « consensus transpartisan », ni négociation constitutionnelle. Ils ont créé de nouveaux partis mais ils n’ont pas renouvelé le bipartisme (contrairement aux Américains). Si le bipartisme a pu être enterré sans référendum et « consensus transpartisan », pouvons-nous en faire autant avec le mode de scrutin, l’autre caractéristique « essentielle » ? Le choix sera négocié conformément à la formule d’amendement arrêtée dans la constitution de 1982.

    La cour ne voudra pas guider les législateurs et la population dans leur choix d’un nouveau mode de scrutin mais on peut néanmoins analyser les changements possibles pour deviner la réponse qu’elle donnerait à la double question du caractère essentiel du scrutin uninominal à un tour et du multipartisme. En offrant le bipartisme à l’étape finale du scrutin, le scrutin préférentiel (et celui du vote transférable) permet au scrutin uninominal à un tour de récupérer pleinement son caractère « essentiel », dénaturé par l’abandon du bipartisme. Si le multipartisme devait être jugé une « caractéristique essentielle » du modèle canadien actuel, nécessitant un mode de scrutin compatible et respectueux du multipartisme, le scrutin de type proportionnel pourrait être jugé au moins aussi essentiel que le scrutin préférentiel.