Pour une commission canado-américaine de l'Arctique

La nouvelle politique canadienne de l'Arctique, présentée le 11 mars par le ministre des Affaires étrangères, Lawrence Cannon, marque un changement de discours pour le Canada. En affirmant son intention de coopérer davantage avec ses voisins arctiques — notamment les États-Unis et la Russie —, le gouvernement de Stephen Harper semble reconnaître les insuffisances d'une stratégie canadienne unilatérale dans le Grand Nord.

Si le ton de cette politique étrangère contraste avec le passé et apparaît ambitieux, il reste que les défis posés au Canada par une géopolitique régionale changeante forcent la mise en oeuvre d'une stratégie pragmatique en Arctique. Une telle stratégie favoriserait l'émergence d'une commission permanente mixte canado-américaine de l'Arctique.

Une géopolitique fragmentée?

À l'heure où la dynamique de l'Arctique se trouve sans direction politique, le Canada doit repenser son rôle dans le Grand Nord. D'abord, la Russie, puissance militaire, scientifique et économique de l'Arctique, mène sans ambiguïté une politique étrangère conforme à ses intérêts: 22 % de ses exportations dépendent de l'exploitation du Grand Nord, soit 11 % de ses revenus. Avec ses 18 brise-glaces (dont sept nucléaires et d'autres en chantier), Moscou jouit inéluctablement d'une mobilité en mer qui dépasse nettement celle de tous les autres États riverains réunis.

Ensuite, pour les voisins de la Russie (notamment la Norvège et l'Islande), la prépondérance des intérêts russes en mer de Barents incite à mettre en oeuvre des politiques axées sur la coopération avec Moscou. Même s'ils entretiennent des relations avec les autres membres du Conseil de l'Arctique, le renforcement des liens avec la Russie est indispensable pour leur sécurité régionale et pour favoriser la dynamique économique liée à l'industrie halieutique et à celle des hydrocarbures. [...]

Sécurité

De l'autre côté du pôle, dans l'Arctique nord-américain, l'absence d'une présence canado-américaine significative dans la région remet en question l'influence que pourraient avoir éventuellement Washington et Ottawa dans la direction politique du Nord. Plus encore, elle force à s'interroger sur la sécurité des deux États.

Les États-Unis se sont dotés d'une nouvelle politique de l'Arctique sous George W. Bush en janvier (en révision par l'administration actuelle). Mais avec un seul brise-glace scientifique dans la mer de Beaufort, ils paraissent peu soucieux d'asseoir leur influence régionale.

Bien qu'Ottawa ait annoncé des initiatives pour renforcer sa présence en Arctique (mise en chantier de brise-glaces, construction d'infrastructures, renforcement des effectifs des Rangers...), les ressources du Canada demeurent limitées et le territoire à surveiller est immense (40 % de la superficie du pays). Il s'agit là d'autant d'incitatifs à renforcer la relation canado-américaine en Arctique.

Quelle coopération avec Washington?

Si les intentions du ministre Cannon en Arctique sont ambitieuses, elles sont également vagues en ce qui a trait au renforcement de la coopération avec les États-Unis. D'une part, il paraît difficile de trouver une solution définitive aux différends qui opposent Ottawa et Washington en Arctique, soit la délimitation de la frontière maritime en mer de Beaufort (au nord du Yukon et de l'Alaska) et la définition du statut juridique du passage du Nord-Ouest.

En conséquence, il conviendrait que les deux États renoncent à aborder de front ces questions pour se concentrer sur la gestion des problèmes qui se posent aujourd'hui. Il s'agit principalement de faire face aux défis socioéconomiques, environnementaux et sécuritaires que pourrait engendrer l'augmentation des activités humaines dans le Nord (transport maritime, tourisme, exploitation des ressources naturelles...).

Le modèle mixte

Si certains recommandent de confier au NORAD la surveillance maritime de l'Arctique et d'autres, la création d'un organisme semblable à la Corporation de gestion de la voie maritime du Saint-Laurent pour le passage du Nord-Ouest, il reste que l'idée d'une commission mixte paritaire s'inscrit davantage dans l'intérêt des deux pays.

Constituée d'un nombre égal de représentants canadiens et américains, la Commission mixte internationale (CMI) permet, depuis 1909, de gérer efficacement les contentieux (délimitation des frontières, par exemple) ou problèmes communs (dossier des pêches, questions environnementales) dans les eaux territoriales limitrophes des deux États. Aussi, depuis 1940, la Commission permanente mixte canado-américaine de défense permet de débattre d'un vaste éventail de questions de sécurité.

Parce qu'elles sont composées de professionnels et de spécialistes plutôt que de politiciens, ces commissions tendent à aborder les problèmes sous un angle essentiellement technique, ce qui permet de dépolitiser des questions autrement très délicates. Leur mandat consiste à échanger des idées, à faire des études conjointes et, surtout, à faire des recommandations à Ottawa et Washington. Leurs travaux ne lient donc pas automatiquement les deux États qui peuvent accepter ou rejeter leurs recommandations.

Avec la création d'une telle institution, les gouvernements devaient respecter deux principes de base. Le premier vise à intégrer les acteurs locaux dans tout processus (représentants de communautés indigènes et gouvernements locaux). Le second est de faire en sorte que l'institution n'entre pas en conflit avec d'autres engagements multilatéraux que les deux gouvernements ont adoptés précédemment ou prendront éventuellement avec d'autres États polaires.

Si cette proposition permet au Canada et aux États-Unis de faire face plus efficacement aux défis communs qui se posent en Arctique, une commission bilatérale nourrira également une habitude de coopération qui s'avérera utile pour envisager le règlement de désaccords juridiques en mer de Beaufort et dans le passage du Nord-Ouest. Plus encore, l'émergence d'une telle institution pourrait certainement servir d'exemple pour encourager une coopération multilatérale dans le monde circumpolaire, si des États comme le Danemark/Groënland et la Russie manifestaient leur volonté d'y adhérer. Cette approche pragmatique permettrait au Canada d'asseoir son influence régionale en Arctique.