Le Canada a-t-il trahi les autochtones?

L'Assemblée générale de l'ONU a adopté hier la Déclaration des droits des peuples autochtones, mais sans l'appui du Canada. Cette position soulève bien sûr l'indignation des peuples autochtones au pays, mais faut-il s'en étonner? À mon avis, ce refus était prévisible.

C'est en effet depuis le début des rondes de négociations sur le texte de la déclaration que le Canada exprime ses réserves. Dès 1995, l'État refusait de reconnaître aux autochtones le droit à l'autodétermination tel que formulé dans cette déclaration puisqu'il permettrait, selon le gouvernement, la revendication d'une autonomie internationale. Pour l'État canadien, l'autodétermination autochtone doit être interne, c'est-à-dire une forme d'autonomie assujettie aux frontières de l'État (ce qui n'est pas sans rappeler la doctrine américaine de la domestic dependent nation). En 2001, le Canada a de nouveau présenté cet argument, disant vouloir reconnaître un droit à l'autodétermination qui respecte l'intégrité territoriale, politique et constitutionnelle des États. Cet argument, il l'a réitéré à nouveau en 2003, 2004 et 2006, mais sous différentes formes.

En 1996, le Canada s'est opposé aux clauses relatives aux terres autochtones qui proposaient de reconnaître à ces peuples le droit de posséder, gérer et mettre en valeur leurs terres puisque la Constitution canadienne ne reconnaissait pas (et ne reconnaît d'ailleurs toujours pas) à bon nombre d'autochtones le droit de posséder leurs terres.

L'argument constitutionnel ne s'arrêtait pas là puisque le Canada soutenait que certains droits fondamentaux reconnus dans le texte de la déclaration (comme le droit d'exister, de disposer d'eux-mêmes, d'assurer librement leur développement économique, social et culturel) étaient fondamentalement incompatibles avec le régime juridique canadien et pouvaient même mettre en cause la Constitution et les fondements du fédéralisme canadien. Cet argument a été repris en 2001 lorsque le Canada a remis en question la reconnaissance de droits collectifs associés aux terres autochtones puisque, encore une fois, le régime juridique canadien ne reconnaît que des droits individuels. C'est pour cette raison qu'en 2006, le Canada avait exigé la modification de l'article 8 de la déclaration pour reconnaître à la fois des droits collectifs et des droits individuels associés aux terres.

Ce ne sont là que quelques exemples tirés des discours officiels de la délégation canadienne prononcés depuis le milieu des années 1990. Mais ces exemples démontrent bien que le Canada a toujours eu de grandes réserves envers le projet de Déclaration des droits des peuples autochtones et qu'il n'est donc pas étonnant qu'aujourd'hui encore il refuse de l'appuyer.

Refus structurel

Derrière ces positions officielles, on trouve, selon moi, des raisons structurelles et symboliques qui expliquent la persistance canadienne à ne pas appuyer cette déclaration. En ce qui a trait aux raisons structurelles, le Canada estime que s'il appuyait la déclaration, celle-ci remettrait en cause un certain nombre de lois et d'articles constitutionnels qui pourraient obliger l'État à apporter des changements importants à son régime législatif et constitutionnel. De plus, puisque le Canada est fondamentalement un État de droit commun, il est raisonnable de croire que la déclaration pourrait devenir un document de référence pour les juges canadien, ce qui donnerait peut-être naissance à une nouvelle jurisprudence autochtone, potentiellement contradictoire avec la jurisprudence canadienne existante. Autrement dit, la déclaration permettrait la reconnaissance de droits qui, pour l'instant, ne sont pas reconnus au pays.

Le Canada envisage également d'autres scénarios catastrophe comme des changements législatifs obligés, en vertu de la déclaration, qui entraîneraient conséquemment d'importantes modifications dans la fonction publique fédérale. Le Canada craint également une crise fédérale-provinciale puisque certains articles de la déclaration font référence à des compétences provinciales. [...]

Refus symbolique

Les raisons symboliques, je crois, expliquent davantage le refus du Canada d'appuyer cette déclaration puisqu'elles remettent en question les référents idéologiques dont se sert le Canada pour comprendre les enjeux autochtones. Par exemple, la vaste majorité des jugements de la Cour suprême sur les questions autochtones sont fondés sur les articles 25 et 35 de la Constitution et reconnaissent un ensemble considérable de droits visant l'autonomie gouvernementale autochtone et leur gestion des terres.

Ainsi, certains articles de la déclaration pourraient rendre caducs des jugements de la Cour suprême et obliger l'État canadien à revoir l'ensemble de sa jurisprudence autochtone. De plus, le Canada est généralement fier de cette jurisprudence et se perçoit, à tort ou à raison, comme un État généralement bon pour les peuples autochtones qui habitent son territoire. Or il semble que le Canada voie dans la déclaration un document qui lui renvoie une image différente de la réalité, une image où l'État canadien n'est pas aussi favorable aux autochtones, une image que le Canada refuse de voir.

Pour le Canada, les questions autochtones constituent principalement des questions de politique intérieure. C'est pour cette raison qu'il a à maintes reprises soutenu à l'ONU que le texte de la déclaration devait limiter la portée du droit à l'autodétermination ou à l'autonomie gouvernementale aux frontières de l'État. À plusieurs reprises, le Canada a affirmé avoir tous les outils nécessaires pour respecter les droits autochtones. Autrement dit, le Canada soutient qu'aucune intervention extérieure n'est nécessaire puisqu'il peut lui-même offrir un cadre politique et juridique permettant l'épanouissement des peuples autochtones et la pleine jouissance de leur autonomie.

Ce que le Canada cherche encore plus à protéger, c'est sa propre souveraineté et l'intégrité de son territoire. En effet, ce que le Canada semble le plus craindre de cette déclaration, c'est la possibilité que des peuples autochtones puissent s'en servir pour revendiquer une reconnaissance internationale. Sur cette question, le gouvernement fédéral canadien a toujours été clair, tant sur la scène internationale que dans les débats constitutionnels: le territoire canadien est indivisible. Pour le Canada, la meilleure façon de s'assurer que la déclaration ne menacera pas la souveraineté canadienne, c'est encore de ne pas l'appuyer.

Un oui qui veut dire non

Le Canada fait-il vraiment bande à part en refusant d'appuyer la Déclaration des droits des peuples autochtones? À lire les positions présentées par les États membres du Conseil des droits de l'homme, il semble que la vaste majorité d'entre eux pratiquent ce que j'appelle un appui en forme de non. En effet, tous les pays qui ont appuyé le texte de la déclaration lors d'un vote au Conseil des droits de l'homme en 2006 ont émis des réserves très semblables aux positions canadiennes.

Par exemple, le Brésil, l'Allemagne, l'Indonésie, le Japon et l'Île Maurice ont affirmé qu'ils appuyaient le texte de la déclaration mais que le libellé des articles ne pouvait aucunement remettre en question l'intégrité territoriale des États. Également, la France, l'Allemagne, le Japon et le Royaume-Uni ont dit soutenir le texte, mais ils affirmaient en même temps que les droits collectifs ne peuvent jamais être primordiaux par rapport aux droits individuels, une idée déjà avancée par le Canada.

Notons au passage que l'Inde a appuyé le texte de la déclaration, soutenant que sa population entière est autochtone. Ceci n'est pas banal puisque l'Inde peut ainsi se soustraire à toute obligation de reconnaître des droits précis à une population particulière. De même, il est aussi intéressant de noter que les États qui ont appuyé le projet de déclaration l'an dernier n'ont pas de communautés autochtones habitant leur territoire ou refusent d'en reconnaître. En effet, est-il nécessaire de rappeler que certaines communautés au Japon et en France, de même qu'en Afrique, ont revendiqué une identité autochtone qui n'a jamais été reconnue par leur État respectif? Ainsi, il est plus facile d'appuyer une déclaration de droits lorsqu'on nie l'existence de communautés qui pourraient en jouir ou lorsqu'on reconnaît d'emblée qu'une telle déclaration ne peut pas avoir d'incidence sur son territoire.

Les peuples autochtones au Canada ont-ils raison de s'indigner du refus canadien de voter pour la Déclaration des droits des peuples autochtones? Je crois que oui, et ce, pour deux raisons. Pour les autochtones, cette déclaration est essentiellement un document symbolique qui n'engage pas les États d'un point de vue législatif, servant principalement à combattre le racisme dont ils sont victimes. Leur vision se réconcilie donc difficilement avec la position canadienne et leur frustration est donc très compréhensible. De plus, notons que malgré les réserves présentées dans les années 1990 et 2000, le Canada a toujours affirmé soutenir les travaux du groupe de travail sur la Déclaration des droits des peuples autochtones et souhaiter voir le groupe de travail terminer ce projet. Dans ces conditions, on peut facilement comprendre que les peuples autochtones au Canada se sentent trahis par l'État canadien.