La paralysie budgétaire américaine comme symptôme

Le Congrès photographié le 21 décembre, à la veille de ce qui est devenu la plus longue paralysie partielle de l’Administration.
Photo: Saul Loeb Agence France-Presse Le Congrès photographié le 21 décembre, à la veille de ce qui est devenu la plus longue paralysie partielle de l’Administration.

Plus de 800 000 fonctionnaires américains n’ont pas touché leur paye vendredi. Le record du plus long shutdown continu de l’Administration américaine est maintenant établi après 22 jours de paralysie imposée par le bras de fer entre le président Trump et la Chambre des représentants nouvellement sous contrôle démocrate. Le chercheur Vincent Boucher, chercheur à l’Observatoire sur les États-Unis de la Chaire Raoul-Dandurand de l’UQAM, explique d’où vient cette crise et pourquoi elle se répétera immanquablement à l’avenir. Propos recueillis par Stéphane Baillargeon.

Qu’est-ce qu’un government shutdown et d’où vient cette procédure radicale ?

C’est une mesure budgétaire créée par le Congrès lui-même. Il fait ses propres règlements. La Constitution américaine le rend responsable d’approuver les dépenses publiques, mais aussi les taxes et les tarifs. La Constitution ne prévoit cependant aucun processus budgétaire. Le processus actuel date de 1976. Il fait suite à l’adoption du Congressional Budget and Impoudment Control Act. Cette loi réagissait à une situation de conflit rencontrée avec Richard Nixon. Ce président républicain jugeait les budgets votés par le Congrès beaucoup trop dépensiers. Il saisissait donc les budgets approuvés pour des programmes sociaux et refusait de les dépenser. Les démocrates, qui contrôlaient le Congrès, avaient saisi les tribunaux du problème. Le président avait rétorqué que le Congrès n’avait pas de procédure claire pour adopter ses budgets, la tâche étant laissée à différents comités. Nixon se présentait en arbitre des dépenses fédérales pour éviter les déficits chroniques. Le Congrès a réagi avec cette loi en 1974, qui a mené au nouveau processus budgétaire deux ans plus tard. L’arrêt des activités gouvernementales fédérales survient depuis quand le président et l’une des deux chambres ne s’entendent pas sur les budgets. Le premier arrêt s’est produit en 1976. Les paralysies sont ponctuelles depuis, à raison de quelques journées.

Ce serait donc une conséquence de la doctrine constitutionnelle des poids et contrepoids (check and balance) qui fait que chacun des pouvoirs surveille et contrôle l’autre ?

Le lien entre le processus budgétaire et ce principe des poids et contrepoids est assez clair. Pour adopter une loi publique — et un budget est une loi publique —, il faut recevoir l’approbation des deux chambres du Congrès et la signature du président. De par la manière dont un projet de loi devient une loi, le principe de la division et de l’équilibre des pouvoirs demeure en jeu. Si le Congrès s’entend sur un budget et que le président est en désaccord, il peut opposer son veto et renvoyer la balle au Congrès, comme ce fut le cas sous Ronald Reagan.

Y a-t-il des exemples semblables dans les démocraties occidentales ?

En fait non. Prenons notre exemple. Au Canada, le gouvernement gouverne le plus souvent avec une majorité et fait adopter son budget facilement. La séparation entre les pouvoirs exécutif et législatif est moins claire au Canada qu’aux États-Unis. Ici, le premier ministre, chef de l’exécutif de facto et membre de la législature, y contrôle la ligne de parti et fait donc adopter son budget. Sinon, le gouvernement peut être renversé sur une question budgétaire. Mais il n’y a pas de shutdown alors, et de nouvelles élections dénouent l’impasse.

Les États-Unis vivent presque leur 20e paralysie en presque 40 ans. Y a-t-il un pattern dans ce lot ?

Dans les années 1980, les arrêts duraient une ou deux journées. On réussissait assez rapidement à s’entendre. On se mettait au travail tout de suite pour trouver une sortie de crise et éviter qu’elle ne s’envenime comme elle le fait actuellement. À partir du milieu des années 1990, il y a un tournant majeur avec l’élection à la Chambre des représentants de républicains beaucoup plus conservateurs, menés par Newt Gingritch. Ils mettent fin à quarante années de majorité démocrate et prennent d’assaut l’appareil fédéral pour sabrer les dépenses, quitte à bousculer le président. Jusque-là, les représentants visaient le compromis. À partir de là, une cohorte de nouveaux représentants républicains voit le parti adverse comme l’ennemi et affronte le président Bill Clinton. Le shutdown de 1995-1996 a donc duré 21 jours, combinés à 5 jours de fermeture partielle en novembre 1995.

Que signale ce changement ?

Le gouvernement fédéral commence ainsi à être pris en otage pour atteindre des objectifs politiques. Cette transformation s’explique par un climat politique de plus en plus polarisé : les républicains sont de plus en plus conservateurs, les progressistes, de plus en plus à gauche et le centre est de moins en moins occupé par les élus. Il y a donc de moins en moins de possibilités de compromis. Ce ne sont donc plus des points spécifiques du budget qui posent problème. L’objectif s’avère beaucoup plus large. On a revu la situation avec le shutdown sous Barack Obama en 2013, quand les républicains ont bloqué le processus budgétaire pour tenter de retarder l’application du programme Obamacare sur les soins de santé.

 

 

L’arrêt en cours s’inscrit dans ce canevas. A-t-il tout de même des particularités propres ?

Oui, si on considère sa récurrence. Le shutdown actuel prend racine dans le précédent, celui de la fermeture de janvier 2018 pour deux journées et demie. Le problème concernait déjà la sécurité aux frontières et le sort des jeunes Dreamers, les enfants de migrants arrivés illégalement aux États-Unis. La crise avait presque débouché sur un compromis, avec l’idée d’accorder au président Trump environ 25 milliards sur dix ans pour la sécurité frontalière. Finalement, le président a reculé. Une autre caractéristique du nouvel arrêt découle de l’absence de négociations pour dénouer l’impasse. Les adversaires n’ont presque pas discuté depuis presque trois semaines.

Comment Donald Trump lui-même teinte-t-il la crise ?

Le personnage Trump fait aussi que ce shutdown se démarque. Il change de position de manière assez inattendue, ce qui peut fermer les portes aux possibilités de sortie de crise. Il aurait pu obtenir son mur en 2018, quand les démocrates ont consenti à un accord débloquant des fonds. Il aurait pu se pavaner alors en disant qu’il avait tenu sa promesse d’ériger un mur. À l’inverse, il aurait perdu l’épouvantail de l’immigration agité pendant les élections de mi-mandat pour mobiliser sa base. Je ne me fais pas l’avocat d’une théorie de la conspiration. Je dis seulement qu’il faut se poser la question de l’intérêt à conserver cette carte pour politiser cet enjeu. Donald Trump gagne à étirer la fermeture. Pendant que le Congrès cherche une sortie de crise, les commissions d’enquête de la Chambre des représentants ne scrutent pas les agissements du président, n’examinent pas ses avoirs personnels et ceux de sa famille, par exemple. Tant que ça dure, Trump contrôle le message.

Alors, combien de temps va durer la paralysie ? Quelle sera la sortie de crise ?

Le président a dit que la crise pourrait durer des mois, voire des années. C’est impossible. Je suis peut-être naïf, mais je crois qu’un compromis sera trouvé quand chacune des parties sera plus conciliante. Les démocrates vont peut-être maintenant accorder 3, voire 4 milliards sur les 5,7 demandés. Le président, lui, va peut-être changer ses demandes et détourner son attention sur la politique étrangère, où il a plus de marge de manoeuvre.

À long terme, d’autres paralysies vont-elles survenir dans cette république cassée en deux et profondément très divisée ?

Le shutdown est le symptôme de la polarisation partisane et idéologique qui afflige le système politique américain. Sous Barack Obama déjà, les républicains tenaient le gouvernement en otage à des fins politiques. Là, une cohorte démocrate beaucoup plus à gauche se pointe au Congrès et la marge de manoeuvre pour des compromis s’amenuise. Les démocrates semblent aussi menottés que l’étaient les républicains avec la cohorte du Tea Party qui a divisé le parti. Il n’y a pas d’amélioration en vue et on risque de voir cette situation de blocage se reproduire. Tous les coups sont permis dans ce système depuis le milieu des années 1990. Trump vient magnifier et empirer ces défauts. C’est un président tellement polarisant, beaucoup plus que Barack Obama. Il a déjà à son actif trois fermetures du gouvernement, dont deux et demie survenues alors que son parti contrôlait les deux chambres et la présidence. Ça en dit long sur la situation.