Les Finances publiques du Québec, un désastre ?

 

Le texte qui suit est destiné à démontrer qu’on a tort de s’énerver, que la situation n’est pas du tout celle que l’on se plaît à nous présenter. Les données dont je vais me servir sont tirées du Plan budgétaire que le ministère des Finances publie chaque année, pour accompagner le discours sur le budget. Certaines de ces données sont tellement étonnantes, si peu conformes à l’image que l’on présente généralement au public québécois, que j’indiquerai entre parenthèses la référence exacte. Ainsi, par exemple, (Pb 12-13, p C 10) désignera la page 10 de la section C du Plan budgétaire 2012-2013. Pour l’année 2013-2014, les données du Plan budgétaire publiées à l’occasion du discours sur le budget de novembre 2012 ont été mises à jour dans le Point sur la Situation économique et financière de mars 2013 et sont donc désignées comme par exemple (MJF 13-14, p B 8).

 

Je m’excuse de procéder ainsi et de rendre la lecture un peu plus laborieuse, mais le lecteur incrédule devant l’énormité de certaines affirmations, pourra aller vérifier facilement, sans s’égarer dans des documents qui, selon les années, ont de trois à quatre centimètres d’épaisseur.

 

Une dernière observation s’impose. Depuis une quinzaine d’années, on a modifié les conventions comptables à plusieurs reprises et on continue encore de les modifier. Ces changements ont souvent un impact important sur le niveau de la dette, ainsi que sur celui des dépenses et des revenus. Ils proviennent le plus souvent de demandes des vérificateurs généraux ou ont reçu leur approbation. Aussi justifiés soient-ils, au nom de la raison comptable, ils rendent la compréhension de la réalité à ce point pénible que l’on se demande parfois si ceux qui ont à prendre les décisions ont vraiment l’heure juste. On commencera par la dette publique, puis on examinera les revenus et dépenses.

 

La dette publique

Au 31 mars 2012, la dette du gouvernement du Québec, nous dit-on, approche les 200 milliards, exactement 183 milliards, soit 53 % du produit intérieur brut. Et elle est explosive. Elle augmentera de 10 milliards d’ici le 31 mars 2013 (MJF 13-14, p C 3). La dette du secteur public incluant, en plus de celle du gouvernement, celles d’Hydro-Québec, des autres entreprises gouvernementales, des municipalités et des universités, se chiffre à 246 milliards, soit 71 % du PIB (MJF 13-14, p C 19). Si on ajoute à cela la part du Québec dans la dette fédérale, disons 19 %, calculée sur la même base, on ajoute 46 % du PIB et on arrive donc à un endettement total de 117 % ! C’est un niveau très élevé, terriblement préoccupant, dangereux même pour n’importe quel pays qui disposerait de sa propre monnaie — et donc pourrait faire fonctionner la planche à billets — mais critique pour un pays qui n’en dispose pas. Un tel niveau d’endettement justifie des actions radicales et rapides pour réduire les déficits et sinon rembourser la dette, en tout cas la stabiliser. Quant à vouloir faire d’une province un pays, il ne faut même pas y songer. L’austérité devient le seul horizon.

 

La confusion

C’est ce cadre financier qui domine la politique budgétaire, suivie par plusieurs ministres des Finances, depuis que l’un deux a affirmé, il y a une dizaine d’années, que les « huissiers sont à notre porte ».

 

De là, une grande confusion. Tous les montants que j’ai mentionnés jusqu’à maintenant sont établis sur la base de la dette brute, c’est-à-dire qu’on ne tient pas compte des actifs. C’est à peu près aussi intelligent que pour un individu se présentant à sa banque pour établir son bilan financier, déclare sa dette sur cartes de crédit et son hypothèque, mais pas le montant de ses dépôts bancaires et l’évaluation de sa maison.

 

Aucun gouvernement au Canada, fédéral ou provincial, à part celui du Québec, ne se sert du concept de dette brute. C’est tellement vrai que plusieurs, dans leurs rapports financiers, n’en mentionnent même pas le montant et qu’il a fallu que le ministère québécois des Finances le calcule pour eux à des fins de comparaison (MJF 13-14, p C 21).

 

Deux concepts de dette publique sont le plus couramment utilisés : la dette nette et la somme des déficits cumulés. La première peut être définie comme étant la dette brute moins la valeur des actifs financiers du gouvernement. Les déficits cumulés, c’est la dette nette moins les actifs non financiers. Le gouvernement fédéral se sert exclusivement des déficits cumulés, l’Ontario et l’Alberta de la dette nette et des déficits cumulés ; d’autres provinces, de la dette nette seulement. Le Québec établit aussi sa dette selon les déficits cumulés (MJF13-14, p C 15). Le ministère des Finances convenait jusqu’à maintenant que « c’est un concept simple qui reflète bien la situation financière d’un gouvernement puisqu’il tient compte de l’ensemble de ses actifs et de ses passifs » (Pb 11-12, p D3). Néanmoins, dans les débats publics, c’est de la dette brute dont on fait état.

 

Suivons donc le conseil du ministère québécois des Finances et la pratique du gouvernement fédéral en examinant la dette du Québec à partir des déficits cumulés. Le portrait change alors complètement. Au 31 mars 2012, la dette du gouvernement du Québec s’établissait à 114 milliards, soit 33 % du PIB, au lieu de 53 % (MJF 13-14, p C 3). Quant à la dette du secteur public, si on tient compte des actifs d’Hydro-Québec, cette société d’État, non seulement n’ajoute pas à la dette, mais elle la réduit. En fait, son actif net compense la majeure partie de l’endettement du reste du secteur public non gouvernemental (Hydro-Québec, États financiers, 2012. L’endettement de tout le secteur public québécois n’est plus de 71 %, mais de 35 % du PIB : la moitié moins !

 

Sans doute le niveau d’endettement du gouvernement du Québec proprement dit est-il le plus élevé des provinces canadiennes, mais il faut dire d’abord que l’Ontario est en train de nous rattraper, ensuite que l’on traîne encore les effets de la réforme comptable de 1997 qui a complètement transformé la prise en compte du déficit actuariel des fonds de pension des employés du secteur public et augmenté d’un seul coup la dette de 20 % ; enfin que la dette n’explose pas, au contraire, elle se stabilise à la suite d’une gestion prudente depuis plusieurs années.

 

La valse des milliards « comptables »

Au vu des chiffres fournis par le ministère des Finances, cette stabilisation n’est pas évidente. Dans le Plan budgétaire 2013-2014, on constatait que du 31 mars 2012 au 31 mars 2014, la dette passerait de 114 à 120 milliards. Dans la Mise à Jour économique et financière de mars dernier, ce montant fut réduit à 117 milliards. Que s’est-il passé ? Le gouvernement aurait-il déjà commencé à « rembourser » la dette grâce à ses coupures budgétaires ? Pas du tout ! On est encore aux prises avec un changement de convention comptable. Le cas vaut la peine d’être expliqué.

 

En premier lieu, la Société de Financement des Infrastructures locales et la Société d’Habitation du Québec ont modifié leur méthode de comptabilisation des subventions au titre de la dette. Il y en a pour 1,2 milliard de dollars. En deuxième lieu, et surtout, Hydro-Québec a décidé d’adopter l’IFRS, soit les normes comptables de l’International Financial Reporting Standards. On a d’abord cru, à Québec, que cela ajouterait 3,3 milliards (Pb 13-14, p D 12), puis six milliards (MJF 13-14 p C 16) à la dette du gouvernement. Mais l’Institut canadien des Comptables agréés, qui se veut l’autorité en matière de « normes généralement acceptées » est venu au secours du gouvernement en reportant à trois reprises la date d’inscription de l’IFRS à la dette. L’année 2013-14 ne sera donc pas touchée. Ce sera pour l’année suivante. Ouf !

 

Et comme Ontario One a décidé d’adopter les normes comptables américaines, moins exigeantes que celles de l’IFRS, on se croit justifié de couper la poire en deux et d’inscrire éventuellement à la dette du Québec, non pas 6 milliards, mais 3,3 milliards (MJF 13-14, p C 15 et 16). Re-Ouf !

 

Et dire que pendant ce temps, on coupe une vingtaine de millions à l’aide sociale et une cinquantaine dans les services de garde, pour éviter, nous dit-on, de sombrer dans le chaos grec ou espagnol !

 

Enfin, on terminera l’examen de la dette par l’ajout à celle du Québec, de sa part de la dette fédérale, évaluée cette fois à partir des déficits cumulés. Elle représente non plus 46 % du PIB, mais 32 %. Si bien que dans l’hypothèse où le Québec serait un pays, sa dette serait de 65 % du PIB. Ce serait tout-à-fait gérable. On s’en rendra encore mieux compte en utilisant la mesure dont se sert l’OCDE pour comparer la situation financière de ses trente-quatre membres–les pays les plus industrialisés–c’est à-dire les Engagements financiers nets. Sur cette base, l’endettement moyen des pays membres était, en 2012, de 70 % de leur PIB. Celui du Québec, considéré comme pays et établi sur la même base serait réduit à 58 %. Ce n’est pas mal, en tout cas, ce n’est pas la Grèce qui est à 146 %. Re-re-Ouf !

 

En fait, les gouvernements du Québec ont réussi, depuis plusieurs années, à maintenir des équilibres budgétaires satisfaisants. Cela apparaîtrait beaucoup plus clairement, si on cessait de changer les conventions comptables à tout bout de champ.

 

Dépenses et revenus, un modèle simple

Les modifications des règles comptables empêchent aussi qu’on ait des séries chronologiques continues des revenus et des dépenses. En 1997 et en 2006, de grandes réformes comptables (Pb 11-12, p I 13) et, depuis quelques années, des modifications annuelles rendent très difficiles et parfois impossibles les comparaisons d’une année à l’autre. Et cela ne simplifie pas les choses que l’on se serve de deux évaluations des dépenses et des revenus, différentes l’une de l’autre d’une vingtaine de milliards. La plus basse ne reflète que les dépenses de programmes et le service de la dette ; la plus élevée consolide toutes les opérations gouvernementales (Pb 13-14, p A 21 et 22).

 

Dans ces conditions, j’ai choisi simplement d’examiner la situation, chaque année, en me servant des dépenses et des revenus consolidés établis à partir des conventions comptables de cette année-là sans me soucier de l’imputation des déficits ou des surplus soit à la Réserve de stabilisation ou au Fonds des générations.

 

Commençons à mettre les choses en perspective. Les libéraux, en quittant le pouvoir à la fin de 1994, laissent pour cette année-là, un déficit de presque six milliards. Cela représente 3,5 % du PIB et 16 % des revenus budgétaires. C’est évidemment intenable. Le nouveau gouvernement du Parti Québécois va, au cours de l’année 1995-1996, bloquer le niveau des dépenses et, grâce à cela, réduire le déficit de six à quatre milliards. Le gouvernement qui lui succède décide de se donner deux ans seulement pour atteindre le déficit zéro. Cela est d’autant plus ambitieux que le gouvernement fédéral réduit les transferts aux provinces, ce qui ampute d’un seul coup les revenus du Québec de 1,5 milliard. Pour atteindre l’objectif visé, dans les délais prévus, il faut donc réduire radicalement les dépenses — en fait de 5 %. L’effort culminera, on s’en souviendra, par la mise à la retraite anticipée d’un grand nombre de médecins et d’infirmières. Le système de santé mettra des années à s’en relever. Mais enfin, l’objectif fut atteint. Après de tels efforts, les gouvernements successifs ont bien contrôlé le maintien des équilibres budgétaires. Qu’on en juge : de 1998-1999 à 2008-2009, le déficit zéro fut réalisé à deux reprises et il y eut quatre déficits inférieurs à un milliard (sauf en 2008-2009 où il fut de 1,3 milliard) et quatre surplus dont le plus élevé a atteint 2 milliards. Si on fait l’addition des déficits et des surplus de ces dix années, il se dégage un surplus net de 2,7 milliards (Pb 11-12, p I 13). Pas mal !

 

À la fin de 2008, commence une crise financière qui va faire le tour du monde et se transformer rapidement en récession. Le Canada et le Québec sont touchés eux aussi. Les revenus budgétaires stagnent, les dépenses, alimentées par les programmes de relance, augmentent, ce qui entraîne évidemment des déficits. Mais tout est relatif. Le déficit maximum atteint au Québec sera de 3,2 milliards, c’est-à-dire moins de 1 % du PIB, alors que celui du gouvernement fédéral canadien atteint 1,8 %, celui de l’Ontario 2,5 % et celui du gouvernement fédéral des États-Unis 8,7 % ! (Pb 12-13, p A 9, 14 et 19)

 

Le retour du déficit zéro

Mais déjà les clameurs montent de partout. Il faut éviter les dérives européenne et américaine, éviter la décote des agences de notation. En 2010, on recommence le coup de se fixer une échéance précise pour revenir coûte que coûte au déficit zéro et, pour y arriver, on limite la croissance des dépenses. On atteint presque l’objectif en 2012-2013 et on vise zéro pour l’année suivante. Le gouvernement qui arrive au pouvoir à l’automne 2012 doit imputer dès cette année budgétaire le coût de la fermeture de Gentilly II et constate que l’augmentation des honoraires des médecins et celle du service de la dette, mettent en péril l’atteinte du déficit zéro en 2013-2014.

 

De nouvelles compressions budgétaires sont donc annoncées : subventions aux universités, fonds de recherche gouvernementaux, aide sociale, Emploi-Québec, services de garde… Le Conseil du trésor détermine des quotas de coupures sans trop se préoccuper, semble-t-il, des priorités de son gouvernement. À l’occasion du discours du budget de novembre dernier, une brochure est publiée sous le titre « Le budget en un coup d’œil ». On y confirme l’atteinte du déficit zéro pour 2013-2014, en équilibrant les dépenses et les revenus au niveau de 72,8 milliards. C’est vrai, si l’on présente la plus basse des deux évaluations des revenus et dépenses. Si, cependant, on se sert de celle qui correspond aux opérations consolidées, c’est à 94,2 milliards que s’établissent les dépenses, y compris la prévision pour éventualités. Comme les revenus prévus sont de 95,2 milliards, ce n’est pas l’équilibre budgétaire, mais plutôt un surplus de 1 milliard que l’on prévoit. Très exactement 1 milliard 39 millions ! (Pb 13-14, p A 21 et 22). La Mise à Jour économique et financière de mars 2013 réduit les revenus, mais davantage encore les dépenses, si bien que le surplus attendu augmente légèrement pour se chiffrer à 1 milliard 53 millions (MJF 13-14, p B 29).

 

En somme, en raison du brouillard méthodologique et des distorsions qu’on fait subir à l’information financière, on a provoqué inutilement des crises dans l’opinion publique et failli torpiller le sommet sur l’éducation supérieure de mars dernier. Mais surtout, on se rend compte à quel point la confusion comptable brouille maintenant le bon fonctionnement des gouvernements et le débat public.

 

Il y a quelques années, le vérificateur général du Québec m’avait demandé de présenter une conférence à la réunion des vérificateurs généraux du Canada qui tenait son congrès annuel à Québec. J’avais terminé mon exposé par à peu près les mots suivants : « Discutez aussi longtemps que vous voudrez des conventions comptables à adopter. Mais, une fois que vous aurez décidé, ne changez pas d’idée avant dix ans. On est en train de rendre l’examen des données budgétaires incompréhensible pour la plupart des gens et dangereux pour ceux ou celles qui ont des décisions à prendre ». Je n’ai manifestement pas été écouté. La confusion n’a fait que s’amplifier.

 

Conclusion

En dépit de trucs compliqués tels que la Réserve de stabilisation ou le Fonds des générations, on n’échappe pas à la vieille règle (une autre vérité de La Palice) que les déficits font monter la dette et les surplus la font baisser. Certains éléments sont automatiques. Une récession va, par exemple, réduire les revenus budgétaires. La reprise les augmentera. Si cependant, elle est plus lente que prévu, les surplus prendront plus de temps à se manifester. D’autres éléments relèvent de l’organisation des programmes : si en temps de récession, on a accéléré le rythme des investissements publics, on les réduira au fur et à mesure de la reprise.

 

Tout cela, au fond, relève du sens commun. L’important, c’est que les comptes soient sur une longue période de temps à peu près équilibrés, ce qui est le cas du Québec depuis une quinzaine d’années.

 

Loin de moi, cependant, l’idée qu’il n’y a pas d’économies à faire dans les opérations du gouvernement. L’examen des programmes devrait être fait périodiquement pour savoir s’ils sont efficaces et si on en a pour son argent. Il est, par exemple, scandaleux que pendant plusieurs années, des rapports aient signalé que dans le secteur public québécois, il en coûtait de vingt à vingt-cinq % plus cher qu’ailleurs pour réaliser des travaux publics et que rien n’ait été fait jusqu’à ce que finalement et en désespoir de cause, on fasse appel à la police.
 

La politique de maintien des équilibres budgétaires est-elle synonyme d’immobilisme ? Après tout, les gouvernements sont élus pour réaliser des choses et non pas simplement pour gérer les finances. La période qui suit 1998 nous fournit la réponse : profitant de la croissance de l’économie et donc de la hausse des revenus budgétaires, le gouvernement a introduit, entre autres nouveaux programmes, deux innovations dont le coût allait se chiffrer en milliards de dollars : l’assurance médicaments et les garderies à 5 $ (aujourd’hui à 7 $). On voit donc que refuser de discuter de la gratuité à l’université, au nom des équilibres budgétaires, sous prétexte que ça coûterait 1 milliard, ne tient pas la route. On peut être contre, mais qu’on trouve d’autres arguments.
 

En somme, qu’on en finisse avec les crises de nerfs épisodiques. Il n’y a pas de crise financière.
 

Il faut cesser de se faire peur et se débarrasser de cette hantise comptable qui paralyse les efforts. Il faut aborder de front les vrais problèmes économiques du Québec : sa croissance économique trop lente, la sérieuse détérioration de sa balance des échanges extérieurs, la faible productivité d’un trop grand nombre de ses entreprises, les insuffisances de la formation professionnelle et technique. C’est à cela qu’il faut s’attaquer !

N.B. Je remercie Monsieur Jules Bélanger, de l’IREC pour sa précieuse collaboration à cet article.