Imposées par une opinion publique en colère, de nouvelles règles internationales de transparence forceront peut-être les grandes entreprises à payer une plus juste part d’impôts, mais la fin de la concurrence fiscale que se livrent les pays n’est pas pour demain.

L’humeur des participants à la conférence de deux jours au siège social de la Banque mondiale à Washington a sans cesse balancé entre un nouvel optimisme et une certaine résignation. Intitulé : « Gagner les guerres fiscales », l’événement organisé par l’institution internationale en partenariat avec l’organisation québécoise TaxCoop se penchait sur les dommages causés par la concurrence fiscale que se livrent les pays pour s’attirer les faveurs des grandes entreprises et sur les chances d’y remettre un peu de bon sens.

« On assiste depuis quelques années à un niveau de coopération entre les pays sans précédent », a témoigné Grace Perez-Navarro, directrice adjointe de l’équipe d’experts au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) à l’origine des initiatives qui suscitent le plus d’espoir actuellement. « Ce grand changement est survenu au lendemain de la Grande Récession, lorsque les gens et les gouvernements ont réalisé l’ampleur du problème. »

Ce qui a le plus retenu l’attention est peut-être moins les cas de fraude et autres évasions fiscales illégales que les jeux comptables et acrobaties financières imaginées par les multinationales pour tirer profit de la concurrence fiscale que se livrent les pays entre eux en jouant, ici sur le secret et les règles laxistes des paradis fiscaux, là sur les faibles taux d’imposition des uns et les crédits d’impôt des autres, pour réduire le montant de leurs impôts au maximum en toute légalité. L’OCDE estime que ces stratagèmes d’évitement fiscal font perdre ainsi aux gouvernements chaque année entre 4 % et 10 % de leurs impôts sur les revenus des entreprises, soit entre 100 et 240 milliards $US.

Ce phénomène « n’est pas un accident, mais le résultat de politiques délibérées des pays. NOUS avons permis cela », souligne Carl Levin, ancien sénateur américain du Michigan et ex-président d’un sous-comité du Congrès qui a mené la lutte contre ces pratiques. Que ce soit en abaissant ses propres taux d’imposition, en signant des accords avec des paradis fiscaux ou en fermant seulement les yeux sur le contournement de l’esprit de ses propres règles, les gouvernements croient ainsi faire oeuvre de « patriotisme économique », dénonce Erika Dayle Siu, de la Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des sociétés (ICRICT en anglais), une ONG issue de la société civile. « Le but est d’attirer des entreprises étrangères tout en aidant ses propres entreprises à payer moins d’impôt ici, comme à l’étranger. »

Des victimes

 

Bien que les politiques des pays divergent beaucoup en la matière, cette concurrence fiscale entre les gouvernements ne s’est pas encore traduite par une diminution importante de leurs recettes, les impôts payés par les compagnies dans les pays développés restant relativement stables par rapport à l’ensemble des autres impôts (environ 8,5 % des recettes) ou à la taille de leurs économies (environ 3 % du PIB). Cela s’explique entre autres par le fait que les baisses des taux d’imposition ont été compensées par l’élimination de crédits d’impôt et autres exemptions. On se retrouve néanmoins dans cette situation peu courante où, contrairement à la politique commerciale par exemple, ce sont souvent des petits pays aux politiques fiscales agressives qui forcent tous les autres à s’adapter, et qui plus est au détriment de l’ensemble du groupe, observe Michael Keen, directeur adjoint aux Affaires fiscales au Fonds monétaire international (FMI).

« La concurrence fiscale, c’est un jeu qui se joue à plusieurs niveaux : entre les pays, entre les grandes compagnies et entre les firmes comptables qui les conseillent », dit Michael Sell, chef de la fiscalité au ministère allemand des Finances.

Les pays qui en font le plus les frais sont les plus pauvres. « La concurrence fiscale, je sais ce que c’est. Je la vivais tous les jours », témoigne Cristina Duarte, la ministre des Finances de Cabo Verde les dix dernières années. Dans le petit État insulaire d’Afrique, on n’avait pas le choix, explique-t-elle, de se montrer accommodant avec les éventuels investisseurs qui faisaient la tournée des pays de la région comme on magasine une voiture. Selon l’ICRICT, les pays en voie de développement accordent ainsi pour 140 milliards d’avantages fiscaux aux entreprises chaque année pour les attirer chez eux. Or, la plupart de ces entreprises s’y seraient installées de toute manière, révèle une enquête du FMI. La situation est d’autant plus folle que les besoins en dépenses et en services publics de ces pays pauvres sont immenses, que leurs gouvernements disposent de moins de richesse à taxer et que leurs revenus dépendent en moyenne deux fois plus fortement de l’impôt des sociétés que dans les pays riches.

Pour réduire le problème de « l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices » (BEPS en anglais), l’OCDE propose entre autres que les entreprises rapportent pays par pays aux autorités fiscales là où elles ont des activités, où elles font des profits et où elles payent des impôts. Plus d’une centaine de pays ont participé à la réflexion et doivent se retrouver, à la fin du mois de juin, à Kyoto, au Japon, pour convenir du moyen de passer de la parole aux actes d’ici deux ans. Une centaine de gouvernements se sont aussi engagés à appliquer, à compter de l’an prochain, un mécanisme d’échange automatique d’informations sur les avoirs détenus sur leurs territoires par des ressortissants étrangers et d’identifier les réels bénéficiaires qui se cachent parfois derrière des sociétés-écrans.

Faire la lumière

 

Ces mesures visent essentiellement à rendre plus transparents les comportements des uns et des autres. La route est encore longue avant la mise en pratique réelle de ces nouveaux principes et il y a fort à parier que certains pays se feront tirer l’oreille, note l’ancien sénateur, Carl Levin. « Mais c’est un bon premier pas. Le secret est un puissant lubrifiant pour toutes ses manoeuvres qu’on dénonce. »

« Pour être capable de taxer la richesse, il faut d’abord pouvoir la voir. Ce que vont permettre les nouveaux principes de l’OCDE s’ils sont effectivement appliqués », se réjouit l’expert britannique, Richard Murphy, un chef de file de la lutte contre l’évitement fiscal.

Les autorités auront d’ailleurs du mal à garder seulement pour elles les nouvelles informations sur le comportement fiscal des entreprises, prédit l’expert de la Banque mondiale, Jim Brumby. « La population voudra savoir ce que le gouvernement sait. »

Il sera plus gênant pour les pays et les compagnies de se concocter leurs petits arrangements fiscaux lorsque tout apparaîtra en pleine lumière, admet l’économiste du FMI Michael Kean. « Mais ça ne mettra pas complètement fin à la concurrence fiscale. Les gouvernements continueront d’avoir différentes politiques fiscales pour s’adapter à leur réalité et se donner un avantage compétitif, et les entreprises continueront de tout faire pour en tirer avantage. »

Les pays pourraient atténuer le problème en convenant d’un taux d’impôt minimum sur les entreprises — de 10 % ou 15 % par exemple — en dessous duquel on s’exposerait à des sanctions des autres, comme on le fait déjà en matière commerciale contre les politiques de subventions jugées déloyales. Cela fait des années que les pays européens essayent de convenir d’un tel seuil minimum pour contenir le problème posé par les politiques fiscales extrêmement accommodantes d’une minorité parmi eux, comme le Luxembourg, l’Irlande et les Pays-Bas, rappelle l’Allemand Michael Sell. « Non seulement est-on encore loin d’un taux d’imposition minimum, on n’est même pas parvenu à s’entendre sur ce qui devrait être taxable ou pas. »

Lutte de longue haleine

 

Peut-être vaudrait-il mieux se rendre à l’évidence et renoncer à taxer quelque chose d’aussi mobile que les profits des compagnies, suggère Rita de la Feria, experte en droit fiscal de l’Université de Leeds. « Nos systèmes fiscaux ne sont plus adaptés à la réalité d’une économie mondialisée et dématérialisée. » La solution la plus réaliste, selon elle, serait de se rabattre sur les facteurs moins mobiles, comme les consommateurs.

Il est loin d’être sûr que cela passerait auprès de l’opinion publique, dit Michael Sell. « Pour la première fois, les citoyens ordinaires ne s’intéressent pas seulement à combien d’impôt ils doivent payer eux-mêmes, mais aussi à ce que les compagnies payent. Et puis, ils sont dégoûtés de voir le petit café et le libraire du coin assumer leur juste part d’impôt, mais pas leurs immenses concurrents comme Starbucks et Amazon. »

Le Devoir était l’invité de TaxCoop 2016 à la conférence de la Banque mondiale qui s’est tenue du 23 au 24 mai à Washington.

Ce texte fait partie de notre section Perspectives.