Premier de deux textes - L'enjeu touchant l'avenir des commissions scolaires n'est pas qu'une affaire de gros sous et de transferts des ressources, comme le soutient la Coalition avenir Québec (CAQ). Ce débat concerne le fondement de l'organisation politique de l'éducation, et plus particulièrement la place que devraient y tenir les communautés locales.

Au début du XIXe siècle, au Canada comme aux États-Unis d'alors, les écoles publiques sont d'abord prises en charge par ces communautés locales. Ici, en 1829, on en remet la «régie exclusive» à cinq syndics élus par les chefs de famille dans les paroisses et les townships. Les villages s'étant servis les premiers, en 1832, on décentralise même la régie des écoles aux «arrondissements» de manière à favoriser leur implantation dans les «rangs» et leur accessibilité. On crée en même temps dans chaque comté un corps de visiteurs chargé d'arbitrer les conflits relatifs aux sites des écoles.

Quand, en 1846, on crée les «municipalités scolai-res», leurs territoires correspondent généralement à celles des municipalités civiles, donc aux communautés locales. En 1960, on en dénombre encore 1830. Puis les exigences d'une scolarisation généralisée au secondaire entraînent à partir de 1962 une nécessaire régionalisation qui s'est considérablement élargie depuis: en 1972-1973, on a réduit le nombre de commissions scolaires à quelque 175 puis, en 1998, à 72. Aujourd'hui, elles s'étendent sur de larges territoires regroupant plusieurs communautés locales. Cas extrême: la Commission scolaire des Chics-Chocs s'étale sur 207 km, de Sainte-Anne-des-Monts à Gaspé. C'est la distance entre Montréal et Laurier-Station! On en trouve de plus étendue encore du côté anglophone.

Déplacements de pouvoirs

Toutefois, cette régionalisation s'accompagne entre 1988 et 1998 d'une certaine décentralisation vers les écoles. On confie aux conseils d'établissement des pouvoirs qui leur accordaient une certaine autonomie. Mais en 2008, le mouvement se renverse: le législateur cuisine un étonnant «spaghetti» bureaucratique où «les plans stratégiques» le disputent aux «conventions de gestion» et aux «conventions de partenariat».

Qui dit convention dit négociation, contrat et donc, dépenses de temps, d'énergie et d'argent. Dorénavant, le ministre de l'Éducation — autrement dit ses fonctionnaires — évalue l'atteinte des objectifs que se sont fixés les commissions scolaires. Et «lorsque, ajoute la loi, malgré les correctifs apportés, le ministre estime qu'il est peu probable que la commission scolaire puisse atteindre les buts fixés ou les objectifs mesurables prévus à la convention de partenariat, il peut prescrire toutes mesures additionnelles que la commission scolaire doit mettre en place dans le délai que le ministre détermine».

Soit dit en passant, rien de tout cela ne s'applique aux établissements privés. En somme l'autonomie, c'est bon pour le privé, pas pour le public.

Ce montage bureaucratique s'explique: en effet, de «haut en bas» du système scolaire, la loi est redondante. Ainsi, le ministre «veille à la qualité des services éducatifs dispensés par les commissions scolaires». Puis chaque commission scolaire doit «veiller à la qualité des services éducatifs et à la réussite des élèves». Les commissaires eux-mêmes ont aussi comme mission «de veiller à la pertinence et à la qualité des services éducatifs offerts par la commission scolaire». Enfin, dans chaque établissement, son conseil doit rendre compte annuellement aux parents et à la communauté de la «qualité des services» que rend l'école. Quant au directeur, il «s'assure de la qualité des services éducatifs dispensés à l'école».

Organisation des services

Voilà beaucoup d'instances qui «veillent» sur le même objet! Pourtant, seule l'école dispense des services éducatifs. Mais la loi légitime ainsi chaque palier à intervenir sur le niveau inférieur. Chacun devrait plutôt être responsable de la qualité des seuls services qu'en vertu de sa mission spécifique il est appelé à rendre en propre.

Ainsi, que le MELS s'assure de la qualité du régime pédagogique et des programmes qu'il prescrit. On lui demandera encore qu'il accorde les ressources financières nécessaires à la réalisation de la mission des écoles. Telle est sa mission propre.

Les commissions scolaires ont comme mission première d'organiser les services sur leur territoire. Cela passe par une allocation équitable des ressources humaines, matérielles et financières à chaque école. Cela touche encore l'embauche d'un personnel compétent, la gestion d'un parc immobilier adéquat, le transport scolaire efficace et  un ensemble de services administratifs efficients. C'est de la qualité de ces services qu'elle doit s'assurer.

Il faut rappeler aussi que les commissions scolaires sont responsables de l'éducation des adultes et de la formation professionnelle. Elles jouent ainsi un rôle indispensable dans le développement économique. On trouve là la meilleure justification de la dimension régionale de leur territoire.

À chaque établissement enfin, et c'est là sa responsabilité propre, on demandera avant tout de s'assurer de la qualité des services éducatifs, et au premier chef, de celle de l'enseignement, mais aussi de l'encadrement des élèves et des autres services liés à sa mission. Il leur appartiendra aussi d'en rendre compte tant aux parents qu'à leur communauté.

Fonctions de gouvernance

Mais la CAQ et l'ADQ vont plus loin. Elles ont déjà conclu que la mission des commissions scolaires est caduque. Or, c'est à voir. Certaines des fonctions actuelles des commissions scolaires peuvent sans doute être transférées aux écoles. D'autres pourraient vraisemblablement être confiées à des «coopératives de service». La formule laisse entendre que les écoles ne seraient pas assujetties à un pouvoir supérieur comme c'est le cas actuellement, mais aux règles définies par la coopérative elle-même. Il faudrait néanmoins définir qui seraient les coopérateurs. C'est à voir.

Néanmoins, plusieurs des fonctions que remplissent les commissions scolaires ne sont pas des services. Elles concernent plutôt la gouvernance, comme le fait de planifier et de gérer le parc immobilier, de fixer le taux de la taxe foncière, de répartir des programmes professionnels sur le territoire, de négocier les conventions collectives locales, etc. Aussi, abolir les commissions scolaires n'enlèverait en rien la nécessité d'un pouvoir ordonnateur pour remplir ces fonctions. Il faudrait donc placer ce pouvoir ailleurs. On pourrait les confier aux municipalités ou aux MRC, ou au ministère de l'Éducation, déconcentré ou non. L'Angleterre a épousé le premier modèle, la France, le second.

En définitive, il faut prendre acte du fait que depuis 40 ans, la régionalisation progressive des commissions scolaires a constamment éloigné le pouvoir des communautés locales et de leurs écoles. Le véritable défi consiste maintenant à retrouver un nouvel équilibre entre un pouvoir régional incontournable et
le pouvoir accordé aux établissements
eux-mêmes.

Demain: Regards sur la démocratie scolaire