Restaurer la crédibilité du BAPE

Plusieurs pratiques développées par les promoteurs de grands projets déforment de plus en plus le processus de consultation géré par le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE).

C'est ce qu'a soutenu dans une entrevue accordée au Devoir le professeur de politiques publiques Louis Simard, de l'École d'études politiques de l'Université d'Ottawa, un spécialiste des consultations publiques. Le professeur Simard a notamment étudié la façon dont les grands promoteurs publics et privés d'ici abordent les audiences publiques. Et il a comparé leur comportement avec ceux de grands acteurs comme Électricité de France (EDF) pour y découvrir d'étonnantes constances.

Le professeur Simard estime, comme le comédien Roy Dupuis dans nos pages récemment, que les exigences de neutralité des lois municipales imposent aux élus municipaux et régionaux une recherche de l'intérêt public, incompatible avec des contrats en vertu desquels ils s'engagent contre des millions à défendre des grands projets et à les «vendre» à leur population aux côtés des promoteurs en échange d'argent sonnant. Les corps publics locaux, explique-t-il, ont en effet plusieurs mandats, non seulement en matière de développement économique, mais aussi en matière d'environnement, de conservation, de sécurité publique et de protection des paysages notamment, qui ne peuvent être mis de côté contre de l'argent sonnant.

«Il faudrait interdire par une loi, dit-il, la conclusion d'ententes financières entre des corps publics et des promoteurs avant qu'un projet ne soit approuvé pour que le débat public demeure ouvert pour tout le monde jusqu'à la fin et que les élus conservent jusqu'au bout la liberté d'intervenir au nom de l'intérêt général dans tous les domaines de leur compétence», estime Louis Simard.

Une crise de crédibilité

Il ajoute que l'adoption d'une telle loi serait une «excellente occasion de rénover le processus d'audiences publiques» qui bat de l'aile, à son avis, de plus en plus quand on voit se multiplier les crises de crédibilité qui le frappent.

Le BAPE était en effet presque prêt à donner le feu vert au projet du Suroît que la Régie de l'énergie a finalement remis en question dans une vision plus large du développement de filières plus vertes.

Le BAPE a aussi approuvé le projet de centrale au gaz à Bécancour, qu'Hydro-Québec a finalement mis de côté en confirmant qu'il était trop cher, comme l'avaient prédit les écologistes. Il a plus récemment donné le feu vert au projet Rabaska sous prétexte qu'il augmentera la sécurité énergétique du Québec, une prétention qui a reçu du plomb dans l'aile à la lumière d'études sur les clauses de l'ALENA. Dans le dossier en cours sur l'aménagement de la rivière Romaine par Hydro-Québec, le BAPE fait face à un premier boycottage de ses audiences par des groupes environnementaux qui se plaignent de sa gestion «localiste» de projets d'envergure nationale.

«Il faut faire un "sapré" ménage dans le processus géré par le BAPE, explique le professeur Simard, notamment renforcer les moyens d'intervention du BAPE pour qu'il puisse fournir un financement approprié aux groupes et intervenants en audiences, comme devant la Régie de l'énergie, élargir la portée et même la durée de ses audiences si la nécessité d'une contre-expertise s'impose. Il faut aussi lui confier l'évaluation stratégique des programmes et politiques gouvernementales afin de départager les enjeux collectifs des projets particuliers, ce qui aurait dû précéder les deux projets de ports méthaniers. C'est ça la tendance lourde en consultation publique et, dans ce domaine, le BAPE prend du retard, ce qui permet actuellement aux promoteurs de paralyser de plus en plus le débat public par diverses tactiques.»

Un déséquilibre croissant

L'universitaire, qui a analysé plusieurs débats publics au Québec comme en France, a constaté que les promoteurs de grands projets — au Québec, on parle surtout d'Hydro-Québec et du ministère des Transports — craignent énormément de perdre le contrôle de leurs projets durant les audiences publiques, le «dérapage». Ministères, sociétés d'État et promoteurs privés dépensent, dit-il, des fortunes pour se préparer aux audiences en répétant l'exercice à l'avance avec des consultants privés pour mieux anticiper ce qui leur pendra au bout du nez. On ne voit rien de tel du côté des petits groupes et simples citoyens.

La plupart des promoteurs craignent comme la peste de «passer au batte», un jeu de mots classique qui traduit l'angoisse des promoteurs à se soumettre aux imprévisibles questions du public et à ses commentaires imprévus.

«Ils ont finalement trouvé, ajoute le professeur Simard, un moyen de réduire cette insécurité en mettant de leur côté les élus municipaux et régionaux moyennant des engagements financiers. Au début, par exemple, les élus ne savaient pas de quel bord ils pencheraient devant les projets. Hydro a donc mis sur pied un programme de mise en valeur intégrée qui garantissait aux institutions locales un pourcentage fixe de capitaux en fonction de l'ampleur du projet. On disait qu'il s'agissait de compensations.»

«Le système, poursuit-il, a pris de l'ampleur avec le temps. Avec la Romaine, on a été plus loin que jamais au point d'en arriver à verser des millions avant l'audience en échange d'un appui assuré au projet et même d'un engagement à le promouvoir publiquement auprès de la population alors que cette dernière a droit, en vertu de la loi, à un processus dont la neutralité et la rigueur sont assurées par un organisme neutre en principe. Tout cela pervertit le processus et l'équilibre des forces prévu par la loi, car les acteurs publics devraient conserver leur neutralité jusqu'à la fin, incluant l'État qui est en principe le responsable des arbitrages finaux.»

Dans la réalité, on a vu plutôt des ministres appuyer des projets avant même que les audiences ne démarrent, comme l'appui offert par l'ancien ministre de l'Environnement Thomas Mulcair au projet de pont sur l'A-25 ou l'appui d'autres ministres du gouvernement Charest au projet Rabaska.

Le professeur Simard estime que Québec n'a plus d'autre choix que de fournir des moyens et des garanties accrus au BAPE pour qu'il puisse continuer de statuer avec crédibilité sur des projets dont le gouvernement lui-même est souvent le promoteur, comme des projets autoroutiers ou des projets énergétiques dont le gouvernement est l'ultime bénéficiaire.

«Il faut, dit-il, que le président du BAPE ne soit plus nommé par le premier ministre pour que cet organisme puisse statuer avec une réelle autorité morale sur les projets gouvernementaux. Il faut plutôt que cette nomination relève d'un accord unanime de l'Assemblée nationale.» Et, selon le professeur Simard, le président du BAPE devrait ensuite choisir lui-même les commissaires qui forment son équipe de réserve pour garantir l'indépendance des commissions d'évaluation.