Les libéraux de Jean Charest s'étaient engagés, lors des élections d'avril 2003, à instaurer au Québec un plan vert dont la réalisation serait vérifiée chaque année par un commissaire à l'environnement. Écartant cette perspective trop environnementale, le Québec a opté pour une stratégie gouvernementale de développement durable, plus englobante, certes, mais plus susceptible d'ajustements aux priorités du développement économique, moyennant certaines libertés avec le concept lancé en 1988 par la commission Brundtland. Le ministre de l'Environnement, Thomas Mulcair, vient de divulguer l'avant-projet de loi sur ce développement durable made in Québec.

L'avant-projet de loi sur le développement durable contient des percées significatives en matière d'environnement et de développement durable mais n'a pas forcément la portée qu'on lui a spontanément attribuée hier dans les sphères politiques et environnementalistes.

Cet avant-projet de loi, que parraine le ministre de l'Environnement, Thomas Mulcair, vise quatre objectifs principaux: introduire un code décisionnel amorçant l'intégration du développement durable au sein de l'appareil gouvernemental, mettre en place un mécanisme autocorrecteur des politiques gouvernementales en matière de développement durable (DD) par la création d'un poste de commissaire au développement durable, créer un Fonds vert et, enfin, introduire un droit limité à un environnement sain dans la Charte des droits et libertés. On pourrait ajouter qu'il crée (dans la loi, non dans la charte) un droit nouveau qui a échappé à la plupart des observateurs, le «droit à une vie saine et productive, en harmonie avec la nature» (article 5.1), que devront respecter ministères et organismes gouvernementaux dans leurs programmes et leurs politiques.

Le gain le plus important et le plus visionnaire pour l'environnement de cet avant-projet de loi n'est cependant pas la version édulcorée du DD qu'y préconise le gouvernement mais bien la création du Fonds vert.

Le Fonds vert

La création de ce fonds implique en effet que diverses sommes d'argent iront désormais au ministère de l'Environnement dans ce fonds dédié plutôt qu'au Fonds consolidé de la province. Il s'agit d'un geste d'un grand courage politique de la part du gouvernement puisque cette décision est susceptible de résoudre, du moins en partie, le problème chronique de financement du ministère.

Le ministère de l'Environnement est jeune: il est né en 1979. Il n'avait que dix ans lorsque l'État, dans sa lutte contre les déficits, a entrepris de réduire ses budgets dans l'opération générale de «dégraissage» des budgets ministériels. Mais si d'autres ministères avaient accumulé jusque-là quelques bourrelets de graisse, chaque ponction exercée à l'Environnement taillait dans les muscles d'un ministère... adolescent. L'Environnement n'avait donc pas atteint sa maturité, d'un point de vue administratif et budgétaire, lorsqu'on a limité ses moyens. Ces ponctions ont donc eu un impact disproportionné sur ce ministère, un impact tel qu'il fut un moment où, sous le gouvernement Bouchard, on songea à tout simplement réduire ses missions à un niveau compatible avec ses budgets faméliques.

La solution de Thomas Mulcair soustrait le Fonds vert aux éventuelles compressions et restitue une équité là où l'application des ponctions en pourcentages avait au bout du compte émasculé le jeune ministère. Le Fonds vert, qui sera alimenté par neuf sources potentielles, dont les amendes, les frais ou les dommages-intérêts, s'inspire du même pragmatisme qui caractérise la gestion du ministre Mulcair depuis son arrivée à ce poste. En effet, autant le Fonds vert s'attaque au problème structurel et chronique du financement, autant sa politique visant à raffermir la mise en application de la loi par la reconstitution d'un contentieux spécialisé vise aussi ce que les observateurs perçoivent depuis longtemps comme la deuxième faille majeure des politiques de ce ministère. Restera à mettre en place une politique d'autorisation des projets qui s'inspirera davantage de la protection de l'environnement que des politiques économiques. Mais ce volet pourrait bien prendre du retard avec la logique de DD que l'avant-projet de loi met en avant.

La politique de développement durable

Il faut dire d'entrée de jeu qu'on ne peut pas soutenir que cet avant-projet de loi institue une politique de DD dans tout le Québec. Le chapitre sur le DD de l'avant-projet de loi ne s'appliquera en réalité qu'à l'appareil gouvernemental et non au secteur privé. À terme, certes, la logique du DD exigera de tous les ministères, par l'entremise de leur plan de développement durable, des changements à leurs programmes et politiques, ce qui aura des impacts sur les acteurs du secteur privé. Mais cela se fera de façon indirecte.

Les points forts de ce volet résident dans l'obligation pour le gouvernement de mettre au point un plan de développement durable composé de plans sectoriels, un pour chaque administration gouvernementale. Cela imprime donc une logique nouvelle aux administrations, qui devront intégrer dans leurs politiques et programmes les 14 principes relatifs à la santé et à la qualité de vie, à l'équité sociale, à la protection de l'environnement, etc. Mais il y a des trous dans cette logique.

En effet, le ministre de l'Environnement, désigné par cet avant-projet de loi comme le «coordonnateur» du DD au sein de l'appareil gouvernemental, n'a le pouvoir ni d'imposer ses vues et ses méthodes, comme le fait le Conseil du Trésor pour la comptabilité des autres ministères, ni de ramener à l'ordre les récalcitrants ou même d'obtenir un droit de regard ou de veto sur les politiques qui contreviendraient aux principes du DD. Il n'a, précise le texte, que le pouvoir de «promouvoir le respect», particulièrement dans leur volet environnemental, des principes du DD.

La commission Brundtland

Ce qui est encore plus inquiétant, c'est de constater à quel point la philosophie du DD, qu'on veut étendre à l'ensemble de l'appareil gouvernemental, est éloignée de celle préconisée par la commission Brundtland, à l'origine du concept en 1988.

Le DD tel que présenté dans l'avant-projet de loi vise «l'amélioration des conditions d'existence» des Québécois et non pas le fait d'assurer «les besoins et plus particulièrement les besoins essentiels des plus démunis», comme l'exige la définition de la commission Brundtland. Améliorer les conditions d'existence dans un pays où le confort dépasse celui du reste de la planète est assez différent d'une logique de besoin ou de réduction de la consommation préconisée par la commission. On est tout aussi loin du développement des mégaprojets hydroélectriques pour gagner de l'argent grâce aux gaspilleurs américains alors que tous les gouvernements québécois antérieurs s'en sont tenus à justifier le développement hydroélectrique par les «besoins» du Québec.

Mais le plus inquiétant de tout l'avant-projet de loi réside dans la dilution extrême de la condition sine qua non du DD, énoncée par la commission Brundtland, à savoir que le développement économique doit s'arrêter là où la capacité d'autoreproduction des écosystèmes commence à être menacée.

L'article 5.11 de l'avant-projet de loi énonce le principe du «respect de la capacité de support des écosystèmes». Mais le gouvernement n'a pas l'obligation de respecter cette règle: il «prend notamment en considération» ce principe et les 13 autres de la même liste. Aucune hiérarchisation, contrairement au rapport Brundtland, qui fait pourtant du seuil d'autoreproduction des écosystèmes la frontière entre le vrai développement durable et la récupération politique qu'on peut en faire.

Pour Québec, il s'agit d'une option parmi d'autres. Avec un critère aussi élastique, le projet du Suroît aurait pu correspondre à cette version du DD. Ce sera certainement un volet que le gouvernement devra rectifier dans une future version, sous peine de se faire accuser de déformer le concept dans son essence même. Même chose d'ailleurs pour le principe de précaution, que la commission Brundtland définit comme une des constituantes incontournables du DD et non pas comme un aspect parmi d'autres dont on peut «notamment» tenir compte.

Il est difficile de déterminer, parmi les 14 principes du DD, ce que fait celui de l'«efficacité économique», auquel plusieurs ministères accorderont priorité. S'il s'agit de faire plus avec moins, cela rejoint la philosophie de la commission Brundtland, qui invite les pays développés comme le Québec à réduire leur consommation de ressources. Si c'est un moyen de diluer la protection de l'environnement en obligeant les gestionnaires environnementaux à tenir compte des impératifs de l'économie, comme le laissait entendre un fonctionnaire avant-hier, le ministre Mulcair place ses dossiers sur une pente inquiétante qui réduira l'influence et la crédibilité de son ministère.

On doit cependant signaler que l'avant-projet de loi du ministre Mulcair institue un important mécanisme autocorrecteur des politiques de DD, comme le souhaite la commission Brundtland. La création d'un poste de commissaire au développement durable permettra de faire évoluer progressivement les plans de DD des divers ministères dans le cadre des consultations publiques. Cette promesse électorale des libéraux ne livrera cependant ses fruits que si on confie le poste à une personne véritablement indépendante d'esprit mais réaliste et compétente, qu'on ne pourra ni de près ni de loin taxer de partisanerie politique et qui aura une vue aussi organique que perçante des politiques gouvernementales.

Le droit à l'environnement

Le ministre Mulcair était très fier de répéter que le gouvernement Charest introduisait dans la Charte des droits de la personne le «droit à l'environnement». La réalité est quelque peu différente. Il s'agit d'un droit limité, précisait hier au Devoir un éminent juriste québécois en droit environnemental, Michel Yergeau.

En effet, le droit en question est ainsi défini: «Toute personne a droit, dans la mesure et suivant les normes prévues par la loi, de vivre dans un environnement sain et respectueux de la biodiversité.» Cela reprend, en gros, ce que dit déjà la Loi québécoise de l'environnement (LQE), qui aurait une portée plus large que la Charte...

Les tribunaux ont en effet reconnu que la LQE garantit à tous un environnement sain, sans restrictions, sauf si le législateur a légalisé des rejets polluants ou des atteintes acceptables aux milieux naturels par des lois, des normes réglementaires ou des autorisations. S'il n'y a pas de normes législatives, réglementaires ou d'autorisation, la protection de la LQE est plus large car elle ne souffre alors d'aucune restriction, ont statué les tribunaux supérieurs. Mais avec le texte proposé dans la Charte, on accorde aux citoyens un droit «dans la mesure et suivant les normes prévues par la loi», ce qui signifie qu'en l'absence de normes, le droit à l'environnement n'existe pas! C'est le contraire, en somme, de la logique de la loi de l'environnement.

Le chapitre 4 de la Charte, où ce droit partiel à l'environnement est reconnu, fait d'ailleurs la même chose pour le droit à l'éducation, qu'on garantit uniquement «dans la mesure et suivant les normes prévues par la loi», ajoute Me Yergeau. Il en résulte que ce droit n'existe pas en l'absence de normes législatives. À la limite, l'inclusion dans la Charte d'un droit limité fournirait une règle d'interprétation de la LQE qui serait susceptible d'en réduire la portée actuelle.

Me Yergeau a par ailleurs confirmé une critique de l'opposition, laquelle regrettait que le droit à l'environnement ne soit pas inscrit dans le chapitre des droits de la personne de la Charte, ce qui permettrait de faire appliquer ce droit par les tribunaux. En plaçant le droit limité à l'environnement dans le chapitre sur les droits économiques et sociaux, son énoncé devient une règle d'interprétation plutôt que l'affirmation d'un droit. Si le droit à l'environnement était reconnu dans le chapitre des droits de la personne, les citoyens pourraient utiliser les tribunaux pour forcer le ministère de l'Environnement à appliquer ses lois et règlements, comme on le fait aux États-Unis et comme le réclament certains groupes environnementaux depuis 20 ans.