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    Les failles de la justice administrative québécoise

    L’adoption d’une loi-cadre viserait à garantir l’indépendance des membres de certains organismes publics

    17 février 2014 |Collectif d'auteurs | Québec

    Les conditions et modalités de nomination des décideurs administratifs indépendants (souvent appelés «juges administratifs») font périodiquement l’objet de commentaires publics et d’interrogations dans les médias. Ceux-ci, oeuvrant au sein d’organismes publics autonomes, sont chargés par diverses lois de statuer, en conformité avec les exigences de la justice administrative, sur des droits, intérêts et recours de citoyens. La ressemblance, plus ou moins prononcée, entre l’activité de ces organismes et celle des tribunaux judiciaires explique qu’ils soient souvent désignés collectivement, de manière imprécise, comme des «tribunaux administratifs».

     

    Une étude que nous avons réalisée dans les cinq dernières années explore la situation des décideurs oeuvrant dans quinze de ces organismes. Elle met en lumière plusieurs lacunes affectant la capacité de ces décideurs à exercer leur fonction avec indépendance et impartialité.

     

    Notre étude met en évidence le fait qu’en matière de sélection et de nomination des décideurs administratifs indépendants, le Québec ne dispose pas d’un régime juridique unifié susceptible de refléter une logique d’ensemble.

     

    Le système québécois de justice administrative se caractérise au contraire par l’absence d’homogénéité des textes applicables. Ainsi, alors que certains de ces textes précisent les qualifications exigées des décideurs, la majorité d’entre eux ne renvoie à aucune compétence particulière. Dans quelques cas la loi exige, le plus souvent de manière indirecte, qu’une partie des membres possède des compétences juridiques.

     

    Certes, cette imprécision peut être compensée par l’existence d’un processus de sélection rigoureux, mais encore ici, dans la majorité des cas, la législation ne prévoit aucun processus de sélection.

     

    Le renouvellement de mandat soulève également une difficulté particulière, mais aux effets comparables. Si les membres du Tribunal administratif du Québec ne sont pas touchés par cette question du fait de leur inamovibilité, la situation est très différente pour les membres des quatorze autres organismes visés par notre étude.

     

    Les membres de trois organismes, dont la Commission des lésions professionnelles, ont le droit d’être informés de l’intention du comité d’examen de faire une recommandation défavorable. Mais passé cette étape, le cheminement de leur dossier n’est soumis à aucun échéancier précis. Dans le cas des onze autres organismes étudiés, les décrets de nomination prévoient que le décideur recevra, six mois avant l’échéance, un avis de l’intention du ministre responsable de renouveler son mandat. Or, cette exigence de préavis est rarement respectée. L’insécurité qui résulte de cette situation est susceptible de compromettre l’indépendance de ces décideurs. Elle crée un climat de travail incompatible avec la sérénité nécessaire pour rendre justice.

     

    L’enquête sociologique menée dans le cadre de notre étude auprès de 28 décideurs administratifs indépendants confirme les difficultés rattachées à cet état de fait et trace un tableau souvent plus alarmant encore.

     

    Les entretiens auprès de ces décideurs révèlent que les exigences de transparence, de légitimité et de compétence de ces décideurs administratifs, qui sont des conditions de leur indépendance, ne sont généralement pas satisfaites: l’absence d’un processus d’appel de candidatures et de critères de sélection bien définis, de même que l’opacité des processus de sélection et de renouvellement des mandats de ces futurs décideurs administratifs sont tout à fait inconciliables avec ces conditions, dans au moins neuf des quinze organismes.

     

    Notre étude laisse voir que le pouvoir de nomination et de renouvellement d’un décideur administratif par le gouvernement, de même que son pouvoir de fixer la durée des mandats, sont régulièrement utilisés pour procurer une sinécure à certains candidats, pour favoriser le déplacement d’administrateurs publics qui ne sont plus les bienvenus dans leurs anciennes fonctions ou pour procurer un emploi à certains individus dans l’éventualité ou l’imminence d’un changement de gouvernement.

     

    L’analyse des entretiens rend manifeste que l’absence de règles concernant le renouvellement du mandat des juges administratifs et le fait que cette opération soit gérée par le Secrétariat aux emplois supérieurs, hiérarchiquement soumis au Conseil exécutif, sont inconciliables avec les exigences de transparence et de légitimité qui doivent gouverner l’accès à une charge de décideur administratif indépendant.

     

    Nous recommandons donc l’adoption d’une loi-cadre établissant les règles générales gouvernant la sélection et la nomination des décideurs administratifs indépendants et le renouvellement de leur mandat. Cette loi devrait également porter sur la rémunération de ces décideurs, sur leurs conditions de travail et sur la gestion des organismes autonomes auxquels le législateur a confié une fonction de décision individualisée à être exercée par des décideurs indépendants.

     

    Cette loi devrait notamment :

     

    instituer auprès de l’Assemblée nationale un Secrétariat chargé d’administrer le processus de sélection des décideurs administratifs indépendants

     

    énoncer les critères généraux de compétence applicables à ces décideurs

     

    prévoir que la nomination de tout décideur administratif indépendant devra être justifiée sur la base de son expérience, de ses compétences, ainsi que de sa capacité à contribuer à la mission de l’organisme et à exercer une activité de décision individualisée

     

    exiger de ces décideurs qu’ils exercent leur charge avec indépendance, impartialité et intégrité.

     

    Dans notre étude, nous formulons une série d’autres recommandations allant toutes dans le sens d’une rationalisation généralisée des conditions de nomination et des conditions de travail des décideurs administratifs indépendants. À cet égard, elles visent à parfaire la réforme prometteuse mais incomplète réalisée en 1996 avec la Loi sur la justice administrative.


    France Houle - Professeure titulaire, faculté de droit, Université de Montréal

    Pierre Issalys - Professeur, faculté de droit, Université Laval

    Pierre Noreau - Professeur titulaire, faculté de droit, Université de Montréal

    Martine Valois - Professeure adjointe, faculté de droit, Université de Montréal
     













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