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    Loi sur la succession au trône - Le fédéral n’a pas agi inconstitutionnellement

    12 juillet 2013 | Benoît Pelletier - Ancien ministre des Relations intergouvernementales canadiennes et professeur titulaire à la Faculté de droit de l’Université d’Ottawa | Canada

    Dans une lettre au Devoir (2 juillet), quatre de nos collègues de la Faculté de droit de l’Université d’Ottawa ont appuyé la démarche des professeurs Motard et Taillon de l’Université Laval, qui contestent en ce moment devant la Cour supérieure du Québec la constitutionnalité de la Loi de 2013 sur la succession au trône, loi du Parlement canadien sanctionnée le 27 mars dernier. Nos collègues d’Ottawa soutiennent que les changements aux règles de la succession au trône britannique doivent être accomplis, en ce qui concerne le Canada, en vertu d’une modalité complexe de modification, soit la procédure de l’unanimité prévue à l’alinéa 41a) de la Loi constitutionnelle de 1982. Ils avancent par ailleurs que l’empêchement de succéder au trône britannique pour quiconque est de foi catholique constitue une dérogation à la Charte canadienne des droits et libertés, et n’est ni raisonnable ni justifiable dans le cadre d’une société libre et démocratique. Avec égards, nous ne partageons pas leur point de vue. Nous avons d’ailleurs eu l’occasion de préciser notre pensée à ce sujet le 20 mars 2013, devant le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles. (Pour plus de précisions, voir notre article paru dans la Revue de droit de McGill, volume 50, 2005.)


    Statut de Westminster


    Pour statuer sur cette question, on doit remonter jusqu’au Statut de Westminster de 1931, qui prévoit entre autres dans son préambule que toute modification de la loi relative à la succession au trône ou aux titres royaux doit recevoir l’assentiment aussi bien des Parlements de tous les dominions que du Parlement du Royaume-Uni. Le Canada est visé par cette disposition, de même que quinze autres pays (incluant le Royaume-Uni lui-même). La très grande majorité des experts estiment que, malgré son libellé impératif ou catégorique en apparence, cette formalité n’a qu’une portée conventionnelle plutôt que véritablement légale. Ainsi, le consentement des Dominions ne serait pas vraiment nécessaire afin que des changements soient apportés par Londres aux règles de succession au trône ou aux titres royaux. Cette thèse voulant que le préambule du Statut de Westminster ne soit que conventionnel dans les matières susmentionnées nous semble d’ailleurs s’imposer d’autant plus qu’il est fort douteux que le gouvernement et le Parlement britanniques aient souhaité, en 1931, donner un droit de veto à chaque dominion sur des questions aussi sensibles et fondamentales à l’identité britannique que celles qui sont ici en cause.


    Puisque le préambule du Statut de Westminster n’est que conventionnel, du moins sur le chapitre de la succession au trône et des titres royaux, alors les précédents de 1937, 1947 et 1952 jouent un rôle significatif dans l’interprétation et l’application du préambule en question. Or, il appert que les provinces canadiennes n’ont d’aucune façon été des acteurs dans ces précédents. Seul le fédéral l’a été.


    Sans être déterminants en eux-mêmes en ce qui touche au droit strict, ces précédents pourraient toutefois servir maintenant à guider les tribunaux dans leur interprétation de l’alinéa 41a) de la loi de 1982. De fait, si ces derniers devaient interpréter cet alinéa comme s’appliquant de nos jours aux changements aux règles de succession au trône, ils se trouveraient alors à accorder à chaque province un veto en la matière, ce qui serait selon nous exorbitant, et surtout, sans précédent.


    Nous croyons donc, plutôt, que l’expression « la charge de reine » à l’alinéa 41a) de la loi de 1982 doit être interprétée comme ne portant que sur les fonctions, pouvoirs, droits et prérogatives constitutionnels de Sa Majesté, et non sur les règles applicables à la désignation du monarque. En d’autres mots, cet alinéa ne devrait s’appliquer que lorsque sont en cause la place et le statut du monarque dans l’ordre constitutionnel canadien.

     

    Pas de règles canadiennes


    Nous estimons par ailleurs que le Canada ne dispose pas de règles en matière de succession au trône qui lui soient propres. Le Bill of Rights et l’Act of Settlement, s’ils font peut-être partie de la Constitution du Canada au sens large - ce dont nul n’est certain -, n’en font toutefois pas partie aux fins de l’application de la partie V de la loi de 1982, c’est-à-dire qu’ils ne sont pas couverts par les modalités de modification constitutionnelle établies dans cette partie, surtout pas par celles de ces modalités qui requièrent le consentement des ordres de gouvernement, tant du provincial que du fédéral.


    Le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 affirme notamment que les provinces fondatrices du Canada ont exprimé le désir de former une fédération sous la Couronne du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d’Irlande. L’article 9 de cette loi ajoute qu’à la reine sont attribués le gouvernement et le pouvoir exécutifs du Canada. Ces dispositions, de même que plusieurs autres de la loi de 1867 qui renvoient elles aussi à la reine, ne sauraient désigner personne d’autre que le souverain alors régnant du Royaume-Uni et d’Irlande. Il en ressort que toute personne qui est couronnée roi ou reine du Royaume-Uni devient ipso facto roi ou reine pour le Canada, et ce, quelles que soient les règles de succession au trône en vigueur. On nous objectera sans doute qu’aucune loi britannique ne peut s’appliquer au Canada depuis l’entrée en vigueur de l’article 2 de la loi de 1982 sur le Canada. Cela est vrai. Cependant, justement, la Loi de 2013 sur la succession au trône ne rend pas les changements souhaités par Londres applicables au Canada. Elle ne fait que confirmer le consentement du Canada à leur adoption par le Parlement anglais, conformément au préambule du Statut de Westminster. Une fois que ces changements seront entrés en vigueur, ils changeront l’ordre de succession au trône et la personne ainsi désignée aura automatiquement autorité sur le Canada. Le fait qu’il existe bel et bien une reine spécifiquement pour le Canada, en vertu de la Loi sur la désignation et les titres royaux, ne change absolument rien à la réalité voulant que cette reine soit la même personne physique que la reine du Royaume-Uni, et personne d’autre, et qu’il appartienne à ce dernier pays de déterminer les règles de succession au trône, sous réserve du consentement des « dominions », lequel n’est toutefois requis que conventionnellement, comme nous l’avons dit plus haut.


    Discrimination


    Quant à la question liée à l’existence d’une discrimination à l’égard des catholiques, rappelons que Sa Majesté porte aussi le titre de gouverneur suprême de l’Église d’Angleterre, ce qui ne serait pas sans soulever des problèmes, c’est le moins qu’on puisse dire, si le roi ou la reine devait être de foi catholique (ou de n’importe quelle autre foi qu’anglicane d’ailleurs). Notons du reste que, bien qu’il soit toujours impossible pour un ou une catholique d’accéder au trône, l’actuelle loi britannique modernisant les règles de succession, sanctionnée le 25 avril 2013, permet désormais à une personne qui est mariée à un ou une catholique d’accéder au trône, ce qui constitue une certaine atténuation des règles.


    Nous avons bien du mal à croire qu’un tribunal canadien déclarerait inconstitutionnelle une règle - l’exclusion des catholiques du trône - dont l’existence juridique remonte à 1689, qui repose sur des motifs hautement historiques datant du XVIe siècle, et dont le Parlement du Royaume-Uni vient de reconfirmer récemment la pertinence en adoptant, comme il l’a fait, la loi portant sur la modification des règles de succession au trône. Certes, nous répondra-t-on, les cours se doivent d’appliquer le droit quelles qu’en soient les conséquences sur le plan politique. Cela est vrai. Mais avant d’appliquer le droit, encore doivent-ils l’interpréter, ce qui leur laisse (malheureusement parfois) une marge de manoeuvre appréciable.

     
     
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