Le passif lié à Kyoto: Ottawa devra trancher en 2008
Photo : Agence Reuters
La vérificatrice générale du Canada, Sheila Fraser
La vérificatrice générale du Canada, Sheila Fraser, n'exclut pas que le Canada doive inscrire, ou minimalement noter au passif de ses états financiers annuels, le montant que pourrait représenter l'effacement du milliard de tonnes de gaz à effet de serre (GES) rejetées entre 2008 et 2012 en dépassement des objectifs légaux du protocole de Kyoto.
C'est ce qu'a expliqué Mme Fraser dans une lettre, complétée d'une entrevue exclusive au Devoir, où elle précise que cette exigence ne semble pas s'imposer pour l'instant, puisque les tonnes de GES en dépassement des objectifs de Kyoto ne constituent pas une dette financière exigible à une date précise.
Mais la vérificatrice générale se dit consciente du fait que l'on assiste dans le secteur privé et parmi ses homologues à l'étranger à une évolution de la réflexion sur cette question. Elle cite elle-même durant l'entrevue le cas de la Nouvelle-Zélande qui a pris récemment la décision d'inscrire au passif de son bilan financier le déficit subi dans l'atteinte des objectifs de Kyoto en 2008.
Selon les documents fournis au Devoir par le bureau du ministre néo-zélandais des Finances, Michael Collen, ce pays estime qu'il a, comme État de droit, l'obligation juridique d'acheter sur le marché international des crédits d'émission si ses politiques intérieures de réduction des GES ne permettent pas d'atteindre les objectifs de Kyoto.
La Nouvelle-Zélande prévoit actuellement dépasser ses objectifs de réduction de 36 millions de tonnes. Elle a décidé formellement d'inscrire cette dette dans la comptabilité nationale à la valeur marchande des crédits en 2008.
La vérificatrice générale du Canada estime que la décision d'inscrire ou non le dépassement des objectifs de Kyoto au passif national revient au Contrôleur général du pays, Rod Monette.
Selon les chiffres d'Environnement Canada, l'objectif de 563 Mt sera dépassé d'environ 235 millions de tonnes de GES cette année. À la valeur du marché européen en fin de semaine dernière, soit à 39 $ CAN, combler ce dépassement par des achats représente un coût de 9 milliards pour les Canadiens en 2008. En 2006-07, le gouvernement fédéral a dégagé un excédent de 13,8 milliards et de 10,2 milliards l'année suivante.
Interrogé lui aussi par Le Devoir sur la pertinence d'inscrire un passif aux états financiers du pays, le Contrôleur général du Canada a répondu au Devoir par son porte-parole, Pierre-Alain Bujold, qu'actuellement, «il n'existe pas de normes comptables particulières qui portent sur la comptabilisation de passif lié aux GES aux termes de l'accord de Kyoto».
Mais comme la question se pose pour la première fois en 2008, le Contrôleur général entend trancher la question prochainement: «Dans la préparation des comptes publics du Canada de 2007-2008, nous vérifierons s'il existe un passif et si ce dernier doit être inscrit aux états financiers du gouvernement», précise son porte-parole.
Le Canada, selon les chiffres d'Environnement Canada, prévoit qu'il aura rejeté cumulativement 3779 millions de tonnes ou mégatonnes (Mt) entre 2008 et 2012. Le protocole de Kyoto l'oblige à ramener ses émissions à 6 % sous le niveau historique de 1990, soit 2815 Mt en cinq ans. À la fin de la première période de réductions, le Canada prévoit donc dépasser son objectif de 965 Mt. À 39 $ la tonne, cela représente une facture de 37,6 milliards.
Les règles prévues aux accords de Marrakech, entérinées par la Conférence des parties au protocole à Montréal en 2005, prévoient que tout dépassement cumulatif sera majoré de 30 %. La récupération du retard et de la pénalité devra faire l'objet d'un plan de rattrapage ne dépassant pas trois ans, qui doit être approuvé par les instances internationales. De plus, un pays en retard sera exclu du marché international des crédits d'émissions, ce qui l'obligera, ainsi que ses agents économiques, à devoir assumer un coût économique plus élevé puisqu'ils ne pourront acheter de crédits à meilleur prix dans les pays en développement. Tout rattrapage éventuel du protocole de Kyoto, quand les conservateurs céderont inévitablement un jour leur place, se traduira donc par un coût énorme pour la collectivité qui rejoindra forcément la communauté internationale dans la lutte contre les changements climatiques. L'enjeu pour la comptabilité étatique consiste à préciser cette dette éventuelle aux contribuables.
Pour inscrire un passif
La vérificatrice générale précise qu'elle commentera la décision éventuelle du Contrôleur général d'inscrire ou non dans le bilan financier du Canada un passif correspondant à la valeur des GES en excédent de nos engagements. Si elle qualifie la question soulevée par Le Devoir «des plus intéressantes», compte tenu des enjeux de transparence et de responsabilisation qu'elle soulève, la vérificatrice générale estime, selon les «analyses préliminaires» à sa disposition, que «le protocole de Kyoto et les accords de mise en oeuvre connexes ne prévoient pas de sanction pécuniaire lorsqu'un signataire ne respecte pas ses engagements». Dans cette logique, il n'y aurait pas lieu d'inscrire un passif correspondant à la valeur marchande du retard canadien.
«Mais est-ce qu'on doit faire mention dans les états financiers d'une éventualité? C'est peut-être une possibilité», dit-elle, ce qui lance le débat sur cette importante question.
Un engagement légal
Selon Albert Koelh, d'ÉcoJustice, «le Canada est lié en droit international aux règles du protocole de Kyoto et, sur le plan interne, par la loi adoptée par le Parlement qui l'oblige à en atteindre les objectifs et à déposer un plan à cette fin.» Le problème, dit-il, c'est que le Canada ne s'estime pas lié légalement parce qu'il n'a pas adopté un règlement ici, qui ferait des obligations du protocole des règles juridiques canadiennes. Le Canada, ajoute-t-il, ne se sent pas lié non plus par les règles du protocole de Marrakech puisque les contraintes et les pénalités issues du protocole de Kyoto doivent, selon ce traité, faire l'objet d'un protocole distinct qui n'a jamais vu le jour. Mais pour Albert Koelh, un des procureurs fédéraux qui poursuivent le Canada au nom des Amis de la Terre pour forcer l'application de la loi de 2007 obligeant le gouvernement à appliquer le protocole de Kyoto, le Canada s'est tellement impliqué dans la mise au point des Accords de Marrakech, qui définissent les pénalités du protocole, qu'il ne peut plus aujourd'hui s'en soustraire en droit international.
Du côté de l'Institut canadien des comptables agréés, on concède que la «question est désormais posée», explique Kim Beauchamp, mais elle n'a pas fait l'objet d'une décision sur la pertinence d'inscrire au passif des entreprises ou de la comptabilité nationale une dette correspondant au dépassement des objectifs de réduction.
Kim Beauchamp reconnaît que les sols contaminés apparaissent désormais au passif des entreprises, ce qui n'était pas le cas il y a seulement quelques années. D'autre part, un commentaire de l'ancienne commissaire à l'environnement, Johanne Gélinas, avait forcé l'inscription du coût de leur nettoyage au passif du bilan fédéral.
Or, les entreprises privées sont obligées depuis 2007 de déclarer leurs rejets de GES au gouvernement fédéral tout comme leurs rejets de déchets dangereux, dont le coût d'élimination est généralement inscrit au passif s'il n'apparaît pas au bilan des opérations.
Faut-il alors considérer les rejets de GES comme un «éventuel passif» parce que l'obligation de faire rapport est généralement le prélude à une obligation de les gérer, qui engendrera des coûts importants dont il faut informer les actionnaires? Kim Beauchamp estime que les déclarations des administrateurs à l'occasion d'émissions d'actions font déjà état des charges éventuelles liées à ce genre de risques. C'est déjà pour lui un pas important. Mais il convient que l'inscription du bilan des GES quelque part dans le passif des entreprises risque fort de s'ajouter au cas des sols contaminés.
«C'est indiscutable, dit-il. Il faudra que l'on commence à en débattre. Absolument», dit-il, d'autant plus qu'il existe un important mouvement, le Carbon Disclosure Project, dans lequel plusieurs multinationales se sont engagées à divulguer leur bilan de GES comme élément de risque pour le capital d'investissement.
Selon Kim Beauchamp, les comptables de tous les secteurs vont devoir réfléchir rapidement à cette situation nouvelle qui commande une réflexion sur la transparence et la responsabilité des entreprises, tout comme ils vont regarder de près comment vont évoluer les négociations sur la deuxième phase des réductions sous l'empire de Kyoto, étant donné que c'est au cours de cette période que les retardataires devront se rattraper.
C'est ce qu'a expliqué Mme Fraser dans une lettre, complétée d'une entrevue exclusive au Devoir, où elle précise que cette exigence ne semble pas s'imposer pour l'instant, puisque les tonnes de GES en dépassement des objectifs de Kyoto ne constituent pas une dette financière exigible à une date précise.
Mais la vérificatrice générale se dit consciente du fait que l'on assiste dans le secteur privé et parmi ses homologues à l'étranger à une évolution de la réflexion sur cette question. Elle cite elle-même durant l'entrevue le cas de la Nouvelle-Zélande qui a pris récemment la décision d'inscrire au passif de son bilan financier le déficit subi dans l'atteinte des objectifs de Kyoto en 2008.
Selon les documents fournis au Devoir par le bureau du ministre néo-zélandais des Finances, Michael Collen, ce pays estime qu'il a, comme État de droit, l'obligation juridique d'acheter sur le marché international des crédits d'émission si ses politiques intérieures de réduction des GES ne permettent pas d'atteindre les objectifs de Kyoto.
La Nouvelle-Zélande prévoit actuellement dépasser ses objectifs de réduction de 36 millions de tonnes. Elle a décidé formellement d'inscrire cette dette dans la comptabilité nationale à la valeur marchande des crédits en 2008.
La vérificatrice générale du Canada estime que la décision d'inscrire ou non le dépassement des objectifs de Kyoto au passif national revient au Contrôleur général du pays, Rod Monette.
Selon les chiffres d'Environnement Canada, l'objectif de 563 Mt sera dépassé d'environ 235 millions de tonnes de GES cette année. À la valeur du marché européen en fin de semaine dernière, soit à 39 $ CAN, combler ce dépassement par des achats représente un coût de 9 milliards pour les Canadiens en 2008. En 2006-07, le gouvernement fédéral a dégagé un excédent de 13,8 milliards et de 10,2 milliards l'année suivante.
Interrogé lui aussi par Le Devoir sur la pertinence d'inscrire un passif aux états financiers du pays, le Contrôleur général du Canada a répondu au Devoir par son porte-parole, Pierre-Alain Bujold, qu'actuellement, «il n'existe pas de normes comptables particulières qui portent sur la comptabilisation de passif lié aux GES aux termes de l'accord de Kyoto».
Mais comme la question se pose pour la première fois en 2008, le Contrôleur général entend trancher la question prochainement: «Dans la préparation des comptes publics du Canada de 2007-2008, nous vérifierons s'il existe un passif et si ce dernier doit être inscrit aux états financiers du gouvernement», précise son porte-parole.
Le Canada, selon les chiffres d'Environnement Canada, prévoit qu'il aura rejeté cumulativement 3779 millions de tonnes ou mégatonnes (Mt) entre 2008 et 2012. Le protocole de Kyoto l'oblige à ramener ses émissions à 6 % sous le niveau historique de 1990, soit 2815 Mt en cinq ans. À la fin de la première période de réductions, le Canada prévoit donc dépasser son objectif de 965 Mt. À 39 $ la tonne, cela représente une facture de 37,6 milliards.
Les règles prévues aux accords de Marrakech, entérinées par la Conférence des parties au protocole à Montréal en 2005, prévoient que tout dépassement cumulatif sera majoré de 30 %. La récupération du retard et de la pénalité devra faire l'objet d'un plan de rattrapage ne dépassant pas trois ans, qui doit être approuvé par les instances internationales. De plus, un pays en retard sera exclu du marché international des crédits d'émissions, ce qui l'obligera, ainsi que ses agents économiques, à devoir assumer un coût économique plus élevé puisqu'ils ne pourront acheter de crédits à meilleur prix dans les pays en développement. Tout rattrapage éventuel du protocole de Kyoto, quand les conservateurs céderont inévitablement un jour leur place, se traduira donc par un coût énorme pour la collectivité qui rejoindra forcément la communauté internationale dans la lutte contre les changements climatiques. L'enjeu pour la comptabilité étatique consiste à préciser cette dette éventuelle aux contribuables.
Pour inscrire un passif
La vérificatrice générale précise qu'elle commentera la décision éventuelle du Contrôleur général d'inscrire ou non dans le bilan financier du Canada un passif correspondant à la valeur des GES en excédent de nos engagements. Si elle qualifie la question soulevée par Le Devoir «des plus intéressantes», compte tenu des enjeux de transparence et de responsabilisation qu'elle soulève, la vérificatrice générale estime, selon les «analyses préliminaires» à sa disposition, que «le protocole de Kyoto et les accords de mise en oeuvre connexes ne prévoient pas de sanction pécuniaire lorsqu'un signataire ne respecte pas ses engagements». Dans cette logique, il n'y aurait pas lieu d'inscrire un passif correspondant à la valeur marchande du retard canadien.
«Mais est-ce qu'on doit faire mention dans les états financiers d'une éventualité? C'est peut-être une possibilité», dit-elle, ce qui lance le débat sur cette importante question.
Un engagement légal
Selon Albert Koelh, d'ÉcoJustice, «le Canada est lié en droit international aux règles du protocole de Kyoto et, sur le plan interne, par la loi adoptée par le Parlement qui l'oblige à en atteindre les objectifs et à déposer un plan à cette fin.» Le problème, dit-il, c'est que le Canada ne s'estime pas lié légalement parce qu'il n'a pas adopté un règlement ici, qui ferait des obligations du protocole des règles juridiques canadiennes. Le Canada, ajoute-t-il, ne se sent pas lié non plus par les règles du protocole de Marrakech puisque les contraintes et les pénalités issues du protocole de Kyoto doivent, selon ce traité, faire l'objet d'un protocole distinct qui n'a jamais vu le jour. Mais pour Albert Koelh, un des procureurs fédéraux qui poursuivent le Canada au nom des Amis de la Terre pour forcer l'application de la loi de 2007 obligeant le gouvernement à appliquer le protocole de Kyoto, le Canada s'est tellement impliqué dans la mise au point des Accords de Marrakech, qui définissent les pénalités du protocole, qu'il ne peut plus aujourd'hui s'en soustraire en droit international.
Du côté de l'Institut canadien des comptables agréés, on concède que la «question est désormais posée», explique Kim Beauchamp, mais elle n'a pas fait l'objet d'une décision sur la pertinence d'inscrire au passif des entreprises ou de la comptabilité nationale une dette correspondant au dépassement des objectifs de réduction.
Kim Beauchamp reconnaît que les sols contaminés apparaissent désormais au passif des entreprises, ce qui n'était pas le cas il y a seulement quelques années. D'autre part, un commentaire de l'ancienne commissaire à l'environnement, Johanne Gélinas, avait forcé l'inscription du coût de leur nettoyage au passif du bilan fédéral.
Or, les entreprises privées sont obligées depuis 2007 de déclarer leurs rejets de GES au gouvernement fédéral tout comme leurs rejets de déchets dangereux, dont le coût d'élimination est généralement inscrit au passif s'il n'apparaît pas au bilan des opérations.
Faut-il alors considérer les rejets de GES comme un «éventuel passif» parce que l'obligation de faire rapport est généralement le prélude à une obligation de les gérer, qui engendrera des coûts importants dont il faut informer les actionnaires? Kim Beauchamp estime que les déclarations des administrateurs à l'occasion d'émissions d'actions font déjà état des charges éventuelles liées à ce genre de risques. C'est déjà pour lui un pas important. Mais il convient que l'inscription du bilan des GES quelque part dans le passif des entreprises risque fort de s'ajouter au cas des sols contaminés.
«C'est indiscutable, dit-il. Il faudra que l'on commence à en débattre. Absolument», dit-il, d'autant plus qu'il existe un important mouvement, le Carbon Disclosure Project, dans lequel plusieurs multinationales se sont engagées à divulguer leur bilan de GES comme élément de risque pour le capital d'investissement.
Selon Kim Beauchamp, les comptables de tous les secteurs vont devoir réfléchir rapidement à cette situation nouvelle qui commande une réflexion sur la transparence et la responsabilité des entreprises, tout comme ils vont regarder de près comment vont évoluer les négociations sur la deuxième phase des réductions sous l'empire de Kyoto, étant donné que c'est au cours de cette période que les retardataires devront se rattraper.
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